Rīga 2°C, skaidrs, bez nokrišņiem, ZR vējš 2m/s
Piektdiena, 2024. gada 19. aprīlis 22:56
Vārda dienas: Fanija, Vēsma
Ievads
Vairākas valdības savās nodomātās darbības deklarācijās līdz šim bija izteikušas vēlēšanos izveidot valsts reģionālās pārvaldes struktūras. Tas tika skaidrots ar mērķi nodrošināt vienlīdzīgus un ērtus pakalpojumus iedzīvotājiem. Pagaidām tas nav izdevies.
Ja uzdevums samazināt centrālās valdības pakalpojumu sniegšanas vietu skaitu būtu aktuāls, tas droši vien tiktu izdarīts. Īstenībā iecerei izveidot reģionālās valsts struktūras vienmēr ir bijuši citi mērķi, kas netika afišēti. Koalīcijas valdību veidojušās partijas līdz šim nav vienojušās, ka tas patiešām ir vajadzīgs.
Tikmēr sadarbības teritoriju veidošana atkal nonākusi politiskajā dienaskārtībā. Šajā rakstā aplūkosim pašvaldību sadarbības teorētiskos pamatus un starptautisko pieredzi. Reformu deklarētie mērķi reti sakrīt ar reformētāju faktiskajiem nolūkiem. Šeit apskatīsim hipotētisku gadījumu, ka būtu citādi, tādējādi svarīgi tiešām veicināt sadarbību efektīvākas pašvaldības nodrošināšanai.
Sīkāka dažādu sadarbības formu analīze nepieciešama, lai samazinātu iespēju maldināt klausītājus vai lasītājus ar dažādiem nepatiesiem apgalvojumiem saistībā ar sadarbību.
Kāpēc nepieciešama sadarbība?
Sadarbība var kalpot visdažādākajiem mērķiem. Tās dalībnieki, organizētāji, atbalstītāji un pretinieki vienmēr ir ar savām interesēm. Normāli sadarbība ir brīvprātīgs process, kad dalībnieki labprātīgi meklē un atrod labumu no kopējās darbības. Piespiedu sadarbība īsti neatbilst sadarbības jēdzienam, taču hierarhiskās sistēmās šo vārdu lieto gan vietā, gan nevietā.
Tā, piemēram, ja notiek katastrofa, terora akts vai cita nelaime, pilnīgi pieņemami ir noteikt pienākumu pašvaldībai sadarboties ar visiem nelaimes novērsējiem – līdzīgi, kā likumā nosaka pienākumu autovadītājam nebraukt prom no satiksmes negadījuma vietas un palīdzēt cietušajiem. Taču šāds “piespiedu” sadarbības veids raksturo izņēmumu no vispārējā principa, ka sadarbībai jābūt brīvprātīgai.
Sadarbība nepieciešama tad, ja tajā iesaistītās personas gūst labumu. Tāpēc ne katra sadarbība ir vēlama visiem tās dalībniekiem. Tomēr daudzos gadījumos sadarbība ļauj ietaupīt ievērojamus resursus, un tad pašvaldība, kas sadarbojas, var paveikt daudz vairāk.
Sadarbības nepieciešamību vislabāk izskaidro subsidiaritātes princips. Saskaņā ar šo principu varu pēc iespējas vajag decentralizēt (kaut gan vēl 27 gadus kopš neatkarības atjaunošanas PSRS laiku juristiem un viņu skolniekiem tas šķiet pilnīgi nepieņemami). Tāpēc varai jāatrodas tuvāk iedzīvotājam – ģimenē, privātajā uzņēmumā, pašvaldībā. Tikai tad, ja kāds no šiem varas mērogiem pats netiek galā, vara jānodod lielākam teritoriālās varas mērogam. Un izņēmuma gadījumos, kad neviens cits labāk to nespēj, vara jānodod valstij vai Eiropas Savienībai.
Vietējā pašvaldība nevienā valstī nav tik liela, lai pārņemtu visus valstij neraksturīgos pienākumus. Centrā pieņemtie lēmumi un no centra īstenojamās vadības metodes ir izšķērdīgas un neefektīvas, jo cenšas visus darītājus pakļaut vienādiem noteikumiem. Šie noteikumi vienmēr izraisa lielākas izmaksas vai zemāku kvalitāti nekā optimālie lēmumi, kas labāk pieskaņoti vietējām īpatnībām.
Varas funkcijas lielā un mazā valstī ir līdzīgas, taču lielākā valstī parasti ir vairāki formālās pārvaldes mērogi. Pārvaldes mērogā var izveidot pašvaldību (decentralizācija) vai valsts pārvaldes struktūras (dekoncentrācija), vai pašvaldību sadarbības struktūras (sadarbība).
Funkcionālās teritorijas, kurās var optimāli organizēt publiskās varas kompetences, atšķiras atkarībā no nozarēm un tehnoloģiskā progresa. Gan lielām, gan mazām, gan vidējām struktūrām ir savas priekšrocības un trūkumi.
Tā, piemēram, veselības aprūpē daļu no pakalpojumiem organizē starpvalstu mērogā, daļu – nacionālā mērogā, daļu – reģionālā, daļu – vietējā vai vēl mazākā mērogā. Ir pilnīgi bezjēdzīgi censties visus pakalpojumus sniegt tikai universitāšu klīnikās, jo tādā gadījumā paši pakalpojumi sadārdzinās un tos saņem mazāks skaits iedzīvotāju. Tāpat veltīgi cerēt, ka visiem un visos gadījumos pakalpojuma kvalitāte būs vienāda, jo tas iespējams vienīgi krasas pakalpojumu kvalitātes samazinājuma rezultātā.
Ja centralizāciju vai koncentrāciju veic kļūdainu lēmumu rezultātā, nenovērtējot iespējas mazākā mērogā, tad var izraisīt postu ar ilglaicīgu stratēģisko ietekmi. Vienveidība traucē attīstīt individuālās priekšrocības un kavē talantu attīstību. Tajā pašā laikā vienveidība ir līdzeklis vienādu iespēju nodrošināšanai, vairākās ētikas koncepcijās tieksme pēc vienlīdzības tiek uzlūkota kā tikums. Politikas māksla palīdz līdzsvarot vēlētāju pieprasījumu pēc vienlīdzības vai dažādo iespēju novērtēšanas.
Vēsturiski Latvijā daudz vairāk pūļu veltīts sadarbības apkarošanai, nevis veicināšanai. Visā administratīvi teritoriālās reformas pirmās daļas (1993–2009) gaitā notika centrālās valdības cīņa pret sadarbību. Tika izdomāti visdažādākie argumenti par labu apvienošanai un pret iespējamajām sadarbības formām. Kulmināciju šī cīņa sasniedza ar grozījumiem Publisko aģentūru likumā (kad Tieslietu ministrija cīnījās pret vairāku pašvaldību izveidotām kopīgām iestādēm, bet Valsts prezidente pat apgalvoja, ka šādu aģentūru pastāvēšana sagraušot valsts konstitucionālo iekārtu).
Bailes no sadarbības ir saistītas ar vēlmi komandēt. Tie, kas sadarbojas, paši izrāda iniciatīvu un pakārto rīcību vietējām interesēm. Sadarbība pieļauj lēmējvaras pastāvēšanu pēc iespējas tuvāk iedzīvotājam. Turpretī apvienošana attālina varu no iedzīvotāja, toties vienkāršo centralizēto vadību. Nelielu skaitu administratīvo teritoriju ir vienkāršāk komandēt. Ja valdība godīgi atzītos, ka vēlas izveidot ērtāk komandējamas struktūras, tas būtu nepopulāri. Tāpēc tiek izvirzīti dažādi šķietami mērķi, tajā skaitā sadarbības veicināšana, ko centrālā vara nemaz nevēlas ne veicināt, ne organizēt.
Sadarbības saturs un juridiskā forma
Pašvaldība ir vara, kas vēsturiski sastāv no visām trim varas sastāvdaļām – lēmējvaras, izpildvaras un tiesu varas. Pašvaldība darbojas paralēli valstij, un uz to attiecas starptautiskie līgumi un starpvalstu organizāciju lēmumi, tai ir sava vieta suverenitātes sadalījumā starp vairākiem suverenitātes subjektiem. Suverenitātes dalījums atspoguļojas kompetenču sadalījumā starp dažādiem varas mērogiem un formām.
Pašvaldībā ir saglabājušies varas elementi, kas vēsturiski saistāmi ar tiesu varu (bāriņtiesas, īres valdes), atbilstoši pašlaik esošajai klasifikācijai šīs formas pieskaitīsim izpildvarai. Sadarboties var gan lēmējvaras, gan izpildvaras funkciju īstenošanā.
Lai saprastu, kurš “pasūta mūziku”, jāzina, kurš maksā. Sadarbības īsto lielumu un ietekmi nosaka kopējo pasākumu finansēšanas kārtība un apjoms. Patiesu interesi sadarboties parāda gatavība maksāt no saviem līdzekļiem.
Sadarbība visos gadījumos nozīmē mijiedarbību starp vairākām pašvaldībām un ar valsts iestādēm, tai var būt vairākas pakāpes.
1) Konsultācijas
Šajā gadījumā pirms savu dokumentu (saistošie noteikumi, pārvaldes lēmumi, administratīvie akti, politikas dokumenti) izstrādes un pieņemšanas notiek konsultācijas ar partneriem. Konsultējoties pašvaldības kļūst par padomdevējām savām partnerēm, katra sadarbības puse šajā procesā saskata arī savu labumu.
Partnerība (dvīņu pilsētas, partnerības pilsētas, sadraudzības pilsētas, pilsētu vietā – pašvaldības) īpaši attīstījās pēc Otrā pasaules kara kā tautas diplomātijas forma. Mūsdienās tā tiek izmantota pašvaldības mārketingā, sekmējot ekonomisko un administratīvo saišu veidošanu starp iedzīvotājiem un uzņēmējiem. Daudzām Latvijas pašvaldībām ir sadraudzības (partnerības) līgumi ar vairāku (vai daudzu) valstu pašvaldībām, kas paredz dažādas pieredzes apmaiņas formas un citus sadarbības veidus. Šāds partnerības līgums parasti iezīmē sadraudzības vadlīnijas, taču neuzliek striktus pienākumus.
Attīstības sadarbība ir līdzīga partnerībai. Galvenā atšķirība, ka tā ir līdzeklis valsts vai ES mārketingā. Tiešais attīstības sadarbības projektu uzdevums ir palīdzēt politisko, ekonomisko un sociālo pārmaiņu īstenošanā valstīs, kuru valdības šādas pārmaiņas vēlas. Netiešais šādas sadarbības uzdevums ir veidot nosacījumus preču un pakalpojumu eksportam, veicināt stabilitāti un demokrātijas nostiprināšanos. Pašvaldības parasti iesaistās šādos projektos, veidojot saites ar līdzīgām pašvaldībām attiecīgajās valstīs, šādiem sakariem ir organizētāks raksturs nekā iepriekš minētajiem pašvaldību partnerības pasākumiem.
Attīstības sadarbībai ir liela loma mūsdienu globālo pārmaiņu procesos. Tā, piemēram, Latvija (arī tās pašvaldības) iesaistījās ES Austrumu partnerības kustībā, kas gatavoja sešas valstis (Azerbaidžānu, Armēniju, Gruziju, Ukrainu, Baltkrieviju un Moldovu) ciešākai sadarbībai ar Eiropas Savienību.
Austrumu partnerības daudzpusējās sadarbības pamata instrumenti ir četras platformas, kurās notiek sadarbība ar partnervalstīm, tajā skaitā šādās jomās:
demokrātija, laba pārvaldība un stabilitāte;
ekonomiskā integrācija un konverģence ar ES politikām;
enerģētikas drošība;
cilvēku savstarpējie kontakti.
Raksturīgi, ka Austrumu partnerības aktivitātes izsauca asu reakciju no Krievijas puses, kas ietvēra gan konvenciālo karadarbību (Gruzijā), gan hibrīdkaru (Ukrainā), gan iekšpolitikas ietekmēšanu, no ārzemēm finansējot partijas un nevalstiskās organizācijas, pērkot medijus (Moldovā).
Piedaloties attīstības sadarbības pasākumos, pašvaldības iesaistās globālajā sacensībā par ietekmi un tirgiem.
2) Saskaņošana
Gan Eiropas Savienības, gan valsts, gan citu pašvaldību plāni, noteikumi un rīcība ietekmē notikumus pašvaldības teritorijā. Visos šajos gadījumos nepieciešama saskaņošana. Attiecībā uz lielāka mēroga pasākumiem tā izpaužas institucionālās formās (piemēram, Reģionu komiteja ES ietvaros meklē Eiropas pašvaldību kopējo viedokli par Eiropas Komisijas iecerēm), mazāka mēroga pasākumos (vienas pašvaldības teritorijā būvē objektu netālu no robežas ar otru pašvaldību) vienas pašvaldības iestāde gatavo viedokli citas pašvaldības iestādei.
Saskaņošanas pienākumi ir paredzēti reģionālās attīstības, teritorijas plānošanas un būvniecības likumdošanā. Saskaņošana var notikt arī brīvprātīgi. Visos gadījumos tā ir līdzeklis kopēja labuma gūšanai. Dažkārt saskaņošanas pienākums var pavērt iespējas korupcijai.
Tāpat kā privātajā sektorā, arī publiskajā sektorā saskaņošanas pienākumam ir divējāda daba. Pozitīvā puse saistās ar negatīvas ārējās ietekmes novēršanu – valstij vai atsevišķai pašvaldībai izdevīgs pasākums var negatīvi ietekmēt citas pašvaldības iedzīvotājus un uzņēmējus. Tomēr, novēršot negatīvo ietekmi, ieceres autors negūst maksimālu labumu, bieži vien jāmeklē mazāk efektīvs risinājums vai pavisam jāatsakās no ieceres.
3) Kopīga administrēšana vai kopīga pakalpojumu sniegšana
Šī sadarbības forma ir labākais risinājums, ja pašvaldība saglabā savu politisko autonomiju un vēlas panākt efektīvāku pārvaldi. Centrālās valdības nereti izliekas, ka šāds risinājums tām nav pieņemams, ka efektivitāte un ekonomija panākama, vienīgi apvienojoties. Ne Latvijas, ne citu valstu prakse šādu apgalvojumu neapstiprina.
Viesu modelis tiek īstenots, ja administrēšanu kopīgās interesēs īsteno vienas pašvaldības iestāde. Tas nozīmē, ka vienas pašvaldības darbinieki darbojas vairāku pašvaldību interesēs.
Tā, piemēram, ja vienas pašvaldības skolēni mācās citas pašvaldības skolā, tad veidojas pamats savstarpējiem norēķiniem. Norēķini notiek vai nu vienojoties (līgumattiecības starp pašvaldībām), vai saskaņā ar likumu (vai likumpakārtotu aktu – Ministru kabineta noteikumiem). Skola ir vienas pašvaldības iestāde, kas eksportē pakalpojumu uz citu pašvaldību. Izvēli izdara skolēna vecāki, īstenojot likumā paredzētu brīvību.
Cits piemērs – būvvalde, kas ir vienas pašvaldības iestāde, administrē būvniecību citas pašvaldības teritorijā, pamatojoties uz līgumu. Būvvalde visās administratīvajās teritorijās darbojas saskaņā ar nacionālo likumdošanu, savukārt katrā atsevišķā teritorijā tā īsteno attiecīgās pašvaldības politiku un attiecīgās pašvaldības saistošos noteikumus.
Šāds modelis tiek īstenots vairumā valstu. Latvijā šādu viesiestāžu darbības pamatā ir likuma “Par pašvaldībām” 98. pants: “Pašvaldībām, kuru pārziņā nav nepieciešamo infrastruktūras objektu, ir pienākums slēgt līgumus ar citām pašvaldībām, lai nodrošinātu likumā paredzēto funkciju izpildi. Pašvaldību savstarpējo norēķinu kārtību nosaka Ministru kabinets.”
98. pants neaptver visas situācijas. Tā sadarbība skolas gadījumā nav saistāma ar infrastruktūras trūkumu. Tā izriet no personas pamattiesību īstenošanas tradīcijas. Satversme nebūtu pārkāpta, ja bērniem nāktos iet savas pašvaldības skolā.
Līgumam var būt divas formas, kā to nosaka Valsts pārvaldes iekārtas likums (VPIeL). Šim likumam ir daudz trūkumu, taču tas ir spēkā un tādēļ jāievēro. Šīs formas ir – sadarbības līgums (ar abu pašvaldību piekrišanu, VPIeL 61. pants) vai deleģēšanas līgums (tikai likumā paredzētos gadījumos, VPIeL V nodaļa).
Šo formu atbalsta centrālā valdība, tādēļ ka tā labi ierakstās hierarhiskajā sistēmā un Finanšu ministrijai vienkāršāk veidot un pārraudzīt budžetu.
Taču šādai formai ir vairāki trūkumi.
* Tā veicina zināmu nevienlīdzību, nereti pakalpojuma sniedzējs pieder “centrālajai” pašvaldībai, kura jūtas kā galvenā. Šāds sindroms izpaužas lielo pilsētu pārliecībā, ka tās ir “galvenākas” par pārējām pašvaldībām, ka tām ir pienākums un tiesības vairāk attīstīties. Šāda situācija neveicina “perifērijas pašvaldību” vēlmi sadarboties.
* Sadarbības pašvaldībām var būt atšķirīgi priekšstati par pārvaldes vai pakalpojumu funkciju izmaksām. Var rasties domstarpības par taisnīgiem savstarpējiem norēķiniem. Tā pašvaldība, kurai pieder kopējos darbus veicošā iestāde, iegūst papildu darbvietas, kas tiek zaudētas sadarbības pašvaldībās.
* Pašvaldība saglabā politisko atbildību par savu funkciju, taču tai ir apgrūtināta funkcijas izpildes kontrole.
Kopīgas darbības modelis ir nepieciešams īstermiņā. Tā, piemēram, ja terora akts ir veikts uz vairāku pašvaldību robežas, tad vajag efektīvi un nekavējoties rīkoties, turklāt nepieciešamās sadarbības teritoriju nevar iepriekš paredzēt. Sadarbība sākas un beidzas, tajā iesaistās vairāku pašvaldību izpildvara, kas uz laiku nonāk sev neparastā pakļautībā.
Kopīgas iestādes modelis ir populārs Vācijā (piemēram, vairāku pagastu kopīga administrācija) un Francijā (vairāku pašvaldību izveidots sindikāts bez budžeta un likumdošanas tiesībām). Kopīga iestāde var būt ar universālu kompetenci (Vācijā politiskā vara var būt saglabāta teritorijās, kamēr ekonomijas nolūkos kopīgā administrācija veic visas nepieciešamās funkcijas) vai specifisku kompetenci (Francijā sindikāti tiek veidoti vienas vai dažu funkciju īstenošanai).
Pēc ilgstošas sadarbības apkarošanas (no 1992. līdz 2008. gadam) administratīvi teritoriālās reformas pirmās kārtas noslēguma priekšvakarā centrālā valdība saprata sadarbības apkarošanas bezjēdzību. Lai varētu īstenot rajonu reorganizāciju, vajadzēja sadarbību tomēr pieļaut. Citādi nebūtu iespējams turpināt rajona brīvprātīgās iniciatīvas – katru rajona mēroga funkciju nāktos sadalīt pa novadiem. Tāpēc valdība uz nenoteiktu laiku atteicās no sadarbības apkarošanas. Likumā “Par pašvaldībām” parādījās veseli pieci panti, kam vajadzētu nodrošināt kopīgu iestāžu pastāvēšanu.
Aplūkosim šos pantus (juristu un finansistu pretestības dēļ tie neīstenojas) detalizētāk.
Piemērs – kopīgajai iestādei ir vairāki saimnieki, šī izpildvaras forma ir atbildīga visām domēm, kas to izveidojušas, katrā domē apstiprinot nolikumu. Par to liecina:
“99. pants. Kopīgu uzdevumu risināšanai pašvaldības, savstarpēji vienojoties, var izveidot kopīgas iestādes. Šādas iestādes darbojas uz attiecīgo domju apstiprināta nolikuma pamata. Nolikums nosaka pašvaldību kopīgās iestādes (turpmāk – kopīgā iestāde) kompetenci, tās finansēšanas, uzraudzības, likvidēšanas kārtību, kā arī kārtību, kādā notiek izstāšanās no kopīgās iestādes, un citus pašvaldību kopīgās iestādes darbības jautājumus.”
Piemērs – kopīgajai iestādei tiek izveidota uzraudzības padome (pēc darbības jēgas tā atgādina padomi akciju sabiedrībā), kas vērtē darbības sekmes un neveiksmes. Šajā uzraudzības padomē var iecelt gan deputātus, gan profesionāļus. Uzraudzības padomei nav vietējās likumdošanas kompetences, tās saglabājas katras pašvaldības domes atbildībā, līdz ar to kopīgajai iestādei katrā teritorijā jādarbojas atbilstoši citiem saistošajiem noteikumiem. Par to liecina:
“99.1 pants. Kopīgās iestādes pārraudzību šo iestādi izveidojušās pašvaldības īsteno ar uzraudzības padomes starpniecību. Ja pašvaldības izveido vairākas kopīgās iestādes, to pārraudzībai var izveidot vienu uzraudzības padomi.
Uzraudzības padomes sastāvā ir vismaz trīs locekļi, bet ne mazāk par kopīgo iestādi veidojošo pašvaldību skaitu. Katra pašvaldība darbam uzraudzības padomē deleģē domes priekšsēdētāja vietnieku, kā arī pēc saviem ieskatiem – citas amatpersonas.
Kopīgās iestādes uzraudzības padomes darbu vada uzraudzības padomes priekšsēdētājs. Uzraudzības padomes priekšsēdētāja pienākumus pilda pēc iedzīvotāju skaita lielākās pašvaldības domes priekšsēdētāja vietnieks, ja pašvaldības nevienojas citādi.
Uzraudzības padome darbojas saskaņā ar attiecīgo pašvaldību domju apstiprinātu nolikumu, kurā reglamentē uzraudzības padomes kompetenci un darbības kārtību, kā arī padomes priekšsēdētāja izraudzīšanās kārtību, padomes locekļu tiesības, pienākumus un aizvietošanas kārtību.”
Piemērs – kopīgās iestādes uzraudzības padome apstiprina iestādes budžetu. Iestādes budžets var veidoties no dažādiem avotiem, tajā skaitā vispārējām dotācijām un mērķdotācijām no valsts un pašvaldību budžetiem. Kaut arī valsts var apiet pašvaldību un ieskaitīt sadarbības iestādes budžetā naudu “pa tiešo”, līdz šim šādi precedenti nav bijuši. Iestādi veidojošās pašvaldības var nolikumā noteikt disciplināro atbildību, kam jābūt paredzētam arī attiecīgajos darba līgumos. Par to liecina:
“99.2 pants. Uzraudzības padome:
1) apstiprina kopīgās iestādes darbības plānu un gada budžetu;
2) nosaka kopīgās iestādes vadītāja mēnešalgu;
3) pieņem darbā un atbrīvo no darba, kā arī disciplināri soda kopīgās iestādes vadītāju;
4) novērtē kopīgās iestādes darbības rezultātus;
5) veic citus normatīvajos aktos noteiktos pienākumus.
Uzraudzības padome ir tiesīga pieprasīt un saņemt informāciju par kopīgās iestādes darbību.”
Piemērs – iestāde darbojas vairāku juridisko personu vārdā – tai nav patstāvīgas rīcībspējas un tiesībspējas. Iestādei nav sava īpašuma (atšķirībā no kopīgas kapitālsabiedrības, kuras īpašums ir nodalīts no to izveidojušo pašvaldību īpašumiem). Līdz ar to šī iestāde nevar patstāvīgi darboties tiesā – atbildētājs ir viena vai vairākas pašvaldības, kuru vārdā iestādes rīcība tiek apstrīdēta.
Lai konstatētu, ka iestādes darbība atsevišķā gadījumā ir nelikumīga, tam jānotiek civilprocesa vai administratīvā procesa ietvaros. Tāpēc svarīga ir iestādes administratīvā akta apstrīdēšanas kārtība, ko var noteikt gan nolikumā, gan arī katra pašvaldība atsevišķi.
Tā kā iestādei ir patstāvīgs budžets, bet tā nevar būt atbildētāja tiesā, zaudējumus par iestādes neizdarību piedzen nolikumā noteiktajā kārtībā. Var uzskatīt, ka nolikums ietver vienošanos par atbildības sadales kārtību domju apstiprinātā nolikumā. Par to liecina:
“99.3 pants. Publisko un privāto tiesību jomā kopīgā iestāde darbojas attiecīgo publisko tiesību juridisko personu vārdā.
Kopīgajai iestādei īpašumā, valdījumā vai lietošanā var būt kustama manta. Nekustamais īpašums kopīgajai iestādei var būt valdījumā vai lietošanā.
Kopīgajai iestādei ir patstāvīgs budžets.”
“99.4 pants. Ja pašvaldības nolikumā vai citā ārējā normatīvajā aktā nav noteikts kopīgās iestādes administratīvā akta vai faktiskās rīcības apstrīdēšanas pienākums, kopīgās iestādes administratīvos aktus un faktisko rīcību var pārsūdzēt tiesā.
Par kopīgās iestādes nodarītajiem zaudējumiem publisko vai privāto tiesību jomā atbild kopīgo iestādi veidojošās pašvaldības proporcionāli to skaitam, ja pašvaldības nevienojas citādi.”
Jāatzīmē, ka tieši atbildības sadalījums “proporcionāli to (pašvaldību) skaitam” ir sadarbības iestādes apraksta vājākā vieta. Skaits ir vesels skaitlis, katras pašvaldības skaits ir 1. Var sadalīt proporcionāli daļskaitļiem, kuri raksturo pašvaldības daļu. Tiesa varētu uzskatīt, ka atbildība jādala tik daļās, cik ir pašvaldību. Ja Rīga un Babīte izveido kopīgu iestādi, tad Rīgas un Babītes atbildība naudas izteiksmē būs vienāda. Šim apstāklim jāpievērš īpaša uzmanība un jānosaka specifiskā kārtība katrai iestādei.
Svarīgs elements ir arī budžeta patstāvība. Tas nozīmē, ka jādomā, kā balsis sadalās starp uzraudzības padomes locekļiem, jo var rasties nepieciešamība katram loceklim piešķirt balsu skaitu proporcionāli pašvaldības mantiskajam un finanšu ieguldījumam.
Rezultāts ir izrādījies tāds, ka Latvijā kopīgās iestādes nav ieviestas, jo nav radies ne pieprasījums no pašvaldību puses, ne vēlme risināt problēmas no centrālās varas puses.
Jāatzīmē, ka tieši kopīgu iestāžu (nevis viesiestāžu) veidošana vislabāk atbilst vietējo interešu pārstāvēšanai. Lēmējvara saglabājas katrā teritorijā, neviens nevar atņemt tiesības pašvaldības domei lemt par savu budžetu un savu politiku. Saglabājas pati svarīgākā pašvaldības iezīme – piederības sajūta teritorijai. Vietējai pašvaldībai jābūt tieši tik lielai, lai tās iedzīvotāji priecātos par katru jaunu pakalpojumu, kas iespējams savā teritorijā. Ja pašvaldība ir pārāk liela, tad iedzīvotāji nepriecāsies, teiksim, par peldbaseina pieejamību attālā savas pašvaldības vietā.
Saglabājot teritorijā atsevišķu lēmējvaru, tiek nodrošināta garantija, ka resursus neizlietos citur, aizmirstot par teritorijas iedzīvotāju tiesībām uz savu daļu. Toties tajos jautājumos, kur augstāku efektivitāti var panākt lielākā mērogā, tiek veidotas sadarbības iestādes ar citām pašvaldībām. Šis modelis vislabāk darbojas, lai mazinātu depopulāciju.
Kopīgas maksas pakalpojumu sniegšanas modelis īstenojams, izveidojot komercsabiedrību (uzņēmumu) ar kapitāla daļām katrai pašvaldībai. Šādas sadarbības piemērs ir sadzīves atkritumu poligoni, kas izveidoti darbībai privāttiesiskā jomā, taču ar šīm komercsabiedrībām var slēgt arī deleģējuma līgumus.
Šie jautājumi samērā labi noregulēti likumdošanā, pašvaldībām ir svarīgi uzraudzīt, lai kopīgo uzņēmumu stratēģijas atbilstu pašvaldību interesēm.
Kopīgas likumdošanas modelis īstenojas, ja sadarbības gaitā izveidotā vara ir lielāka teritoriālā mēroga pašvaldība, kurai ir sava nodalīta politika un tiesības izdot vispārēja rakstura normatīvos aktus. Šāda tipa apvienības bija rajonu pašvaldības kopš 1997. gada vēlēšanām līdz to reorganizācijai 2009. gadā, kā arī plānošanas reģioni.
Tā ir visattīstītākā sadarbības forma, kurā apvienība saņem daļu no pašvaldības suverēnās varas un īsteno šo varu kopējās interesēs. Latvijā līdz šim pieņemts, ka valsts iejaucas šādu apvienību darbībā, nosaka regulējošas normas arī tad, ja neviena pašvaldība to nav lūgusi. Tā bija ar plānošanas reģioniem, kuru tiesības tika ierobežotas līdz ar šo veidojumu atzīšanu Reģionālās attīstības likumā.
Pasaules praksē šāda forma ir retāk sastopama. Nereti tā pastāv paralēli valsts izveidotām reģionālās pārvaldes struktūrām, piemēram, Somijā. Pašvaldības deleģē šādām apvienībām varu (lēmējvaru un izpildvaru) tikai atsevišķās jomās. Formāla atļauja veidot šādas apvienības atrodama likuma “Par pašvaldībām” 100. pantā, kas pieļauj samērā lielu brīvību un regulēšanas shēmu daudzveidību:
“Sadarbības apvienība ir iestāde, kuru pašvaldības izveido, noslēdzot sadarbības līgumu. Lai noslēgtu sadarbības līgumu, katras pašvaldības dome pieņem lēmumu par sadarbības līguma noslēgšanu.
Sadarbības līgumā norāda:
1) sadarbības mērķi;
2) sadarbības formu;
3) katras pašvaldības finansiālo un mantisko līdzdalību kopīga mērķa sasniegšanā;
4) sadarbības padomes izveidošanas kārtību un kompetenci, ja attiecīgo pašvaldību domes šādas padomes izveidošanu uzskata par nepieciešamu;
5) sadarbības līguma izbeigšanas kārtību;
6) citus jautājumus, kurus attiecīgo pašvaldību domes uzskata par nepieciešamiem.
Sadarbības padome nevar pieņemt lēmumus, kas ir pašvaldības domes ekskluzīvā kompetencē.”
Sadarbības ilgums
Svarīgs sadarbības elements ir tās ilgums. Sadarbības pastāvēšanas gaitā to ietekmējošie faktori mainās. Līdz ar tehnoloģisko progresu un politiķu izpratni mainās arī pielietojuma pārbaudes nosacījumi subsidiaritātes principam, kas palīdz atrast optimālo pienākumu sadalījumu starp dažādiem varas mērogiem. Tas, kas likās efektīvi un ekonomiski pirms dažiem gadiem, var tā vairs neizskatīties. Tas, ko vēlējāmies visiem iedzīvotājiem vienlīdzīgi sadalītu pirms dažiem gadiem, vairs neliksies optimāls. Tāpēc vēlamo sadarbības ilgumu nosaka kopēji veicamo aktivitāšu raksturs.
Īslaicīga sadarbība noteiktu briesmu novēršanai – šajā gadījumā nepieciešama gan īstermiņa hierarhija, gan īstermiņa darbības koordinācija. Rīcībai šādos gadījumos jābalstās uz nacionālo likumdošanu un iesaistāmo iestāžu gatavību, kas gūstama, plānojot rīcību ārkārtas situāciju un krīžu gadījumos, kā arī uz personāla un iedzīvotāju apmācību.
Sadarbība viena projekta ietvaros sākas un beidzas ar šo projektu. Katras pašvaldības atbildību un gūstamo labumu nosaka projekta plānošanas un īstenošanas gaitā. Veiksmīga sadarbība vienā projektā var būt rosinoša turpmākai sadarbībai arī citos jautājumos.
Sadarbība programmas ietvaros – arī programmai, tāpat kā projektam, ir sākums un beigas, noteikti finansēšanas avoti un atbildības sadalījums, vērtēšana pēc sasniegtajiem rezultātiem. Programmas mēdz būt garākas laikā un aptvert plašāku, savstarpēji saistītu jautājumu loku.
Sadarbība sadarbības līguma ietvaros – kā jau iepriekš minēts, iespējams visdažādākais sadarbības dziļums (no tautas diplomātijas līdz pat kopējai likumdošanai un kopējai pašvaldībām piekrītošu jautājumu administrēšanai). Sadarbības līgumu var slēgt gan uz noteiktu laiku, gan uz nenoteiktu laiku, paredzot līguma darbības pārtraukšanas kārtību.
Sadarbība, izveidojot iestādi vai komercsabiedrību – arī iestādes un komercsabiedrības darbība var būt gan terminēta, gan beztermiņa. Likums par publisko kapitālsabiedrību pārvaldību paredz tālākās lietderības pārskatīšanu vismaz reizi piecos gados. Periodiska iestāžu tālākās lietderības pārskatīšana būtu ļoti vēlama, agri vai vēlu nacionālie politiķi nonāks pie šāda slēdziena un iestrādās to likumos.
No veiktā pārskaitījuma redzams, ka sadarbības laiks un sadarbības forma ir cieši saistīti ar sadarbības iecerēto saturu.
Sadarbības teritorijas
Valdības centieni sadalīt valsti teritorijās, kurās katrā būtu nodrošināts noteikts pakalpojumu grozs, balstās uz kļūdainiem priekšstatiem par labu pārvaldi. Administratīvajām teritorijām nav jābūt līdzvērtīgām, ir daudz citu faktoru, kas ietekmē varas un pārvaldes sekmes. Ja tēze par vienādām teritorijām būtu pareiza, tad pasaulē nebūtu lielu un mazu valstu – visas būtu vidējas. Tādas īpašības kā piederība tautai, valodai, kultūras tradīcijām un tamlīdzīgi nevar noteikt ar administratīvām metodēm.
Arī pašvaldības pamatā nav tehnokrātiski apsvērumi par pakalpojumu groziem, bet cilvēku piederības sajūta, spēja un vēlme sevi demokrātiski pārvaldīt. Centieni radīt līdzvērtīgas teritorijas ir raksturīgi totalitāriem režīmiem, nevis demokrātijai, tie ir pretrunā ar Latvijas Republikas Satversmes 1. pantu.
Tā kā pašvaldībai piemīt plašs kompetenču spektrs, optimāli ir sadarboties visos virzienos un vairākās formās, nevis kādā noteiktā sadarbības teritorijā. Prakse pierāda, ka atsevišķas pašvaldības tūrisma jomā sadarbojas vienos virzienos, izglītības jomā – citos, infrastruktūras attīstībā – vēl citos un būvniecības administrēšanā vēl citos.
Attīstoties sadarbībai, šāda daudzveidība nevis samazināsies, bet gan palielināsies.
Ministrijas piedāvātais reformu plāns
Šajā rakstā netiek analizēts, kādi ir valdošās koalīcijas dalībnieku patiesie mērķi saistībā ar sadarbības teritorijām. Šie mērķi varētu ļoti būtiski atšķirties, tiem var būt gan stratēģisks raksturs, gan īstermiņa raksturs.
Tomēr tiek norādīts uz vairākiem nepabeigtajiem uzdevumiem, kas agrāk tikuši izvirzīti, bet joprojām nav sasniegti.
* Daļa no esošo novadu teritorijas neatbilst reformas kritērijiem. Sadarbības teritoriju centralizēta noteikšana šo problēmu noteikti nerisina, tā nevis palīdz aktivizēt perifērijas, bet gan netieši veicinās depopulāciju. Piešķirot atsevišķām pašvaldībām augstāku statusu, pārējās pašvaldībās cilvēkiem būs arvien mazāk motivācijas palikt tur dzīvot.
* Reģionālās pašvaldības nav izveidotas. Sadarbības teritorijas nekļūs par reģioniem tikmēr, kamēr valdība ignorēs Eiropas Vietējo pašvaldību hartā un Valsts pārvaldes iekārtas likumā nostiprināto subsidiaritātes principu. Lai izveidotu reģionus, valdošajām partijām jāsaprot decentralizācijas jēga un nozīme.
* Nav panākta valsts pārvaldes iestāžu sniegto pakalpojumu sakārtošana pa vienveidīgiem reģioniem. Patiešām ministrijas neizrāda nekādu interesi par šādiem plāniem. Sadarbības reģionu noteikšana nekādas problēmas neatrisinās.
Secinājumi
• Pakalpojumu pieejamības uzlabojums ir panākams nevis reģionos, bet uzlabojot ministriju un to padoto iestāžu savstarpējās informācijas apmaiņu. Ja tiktu vienkāršota lēmumu pieņemšana un mazināts administratīvais slogs, tad nebūtu problēmu saņemt pakalpojumu internetā vai jebkurā pašvaldībā. Katra no 119 pašvaldībām ir gatava palīdzēt tiem, kas paši sekmīgi nekomunicē ar valsti internetā.
• Kā lielu mīnusu valdības plāniem var vērtēt potenciālo sadarbības samazinājumu. Vienveidīgas teritorijas traucēs realizēt tās daudzveidīgās iespējas, kas aprakstītas šajā rakstā.
• Lai veicinātu sadarbību, vajadzētu īpaši pētīt Francijas pašvaldību sindikātus un Vācijas vairāku pašvaldību kopīgās administrācijas, salīdzināt šo pieredzi ar pietiekami daudzveidīgo pieredzi Latvijas pašvaldību sadarbībā.
• Būtiski ir saglabāt vietējo pašvaldību informatīvos kanālus un izmantot tos diskusijai par sadarbības trūkumiem un priekšrocībām. Ja tiks ierobežots tiešās komunikācijas jautājumu loks (kā tas izdarīts centrālās varas gadījumā), tad tauta atsvešināsies no valdības, par ko liecina zemā uzticības pakāpe valdībai un Saeimai.
• Sadarbības veicināšanai nepieciešams plašs skaidrojums un diskusijas. “Neatkarīgo mediju” līdzdalība šādā apspriešanā ir tikai veicināma, taču nepieciešams tieši un precīzi skaidrot arī visus potenciālos ieguvumus iedzīvotājiem un uzņēmējiem.
• Sadarbības spēks ir nevis vienveidībā, bet daudzveidībā.
Laikraksta redakcija atrodas Mazā Pils iela 1, Rīga LV-1050
Redakcijas e-pasta adrese: [email protected]
Lursoft laikrakstu bibliotēkā pieejami raksti no 03.01.2011 līdz 17.08.2017