LIKUMDOŠANA UN PAŠVALDĪBA

Terminu “likums” var izmantot gan šaurā veidā, saucot par likumu tikai parlamenta likumus, gan plašā nozīmē – par likumu uzskatot arī citu veidu vispārēja rakstura normatīvos tiesību aktus. Latvijā vārdu “likums” biežāk lieto šaurā nozīmē, un tas nozīmē, ka ar likumdošanu mūsu valstī nodarbojas vienīgi Saeima. Taču šāda likumdošanas izpratne ir grūti izskaidrojama citu valstu pilsoņiem, jo tik šauri saprast likumus ir Latvijas nacionālā īpatnība, kas citviet reti sastopama.

Normāli par likumu uzskata arī citu publisko varu, kā arī citu valsts orgānu izdotos vispārēja rakstura normatīvos aktus. Eiropas Savienības likumi ir konstitucionālie dalībvalstu līgumi, regulas un direktīvas, ko var pieņemt dažādi ES orgāni: Eiropadome (tajā balso ministri, kas pārstāv dalībvalstis), līdzlemšanas procedūrā Eiropadome kopā ar Eiropas Parlamentu, kā arī Eiropas Komisija (Eiropas Parlamenta izveidots izpildorgāns). Pēc analoģijas, par likumiem plašākā nozīmē varētu uzskatīt arī Latvijas teritorijā saistošos Ministru kabineta noteikumus, ko izdevis valsts izpildorgāns. Tāpat par vietējiem likumiem šā vārda plašākā nozīmē varētu saukt arī vispārēja rakstura tiesību aktus, ko pieņem pašvaldība.

Tāpēc par likumdošanu vienkāršības labad sauksim vispārēja rakstura normatīvo tiesību aktu izdošanu.

Eiropas Vietējo pašvaldību harta paredz pašvaldībām vietējās likumdošanas tiesības1. Latvijā šīs tiesības dēvē par saistošo noteikumu pieņemšanu. Šādi noteikumi nosaka vispārīgas tiesību normas, kas ir saistošas katrai fiziskajai vai juridiskajai personai pašvaldības teritorijā.

Ja likumos pašvaldību funkcijas būtu strikti nodalītas no valsts funkcijām, kā to iesaka harta2, tad nebūtu iespējama situācija, ka valsts un pašvaldības izdotie tiesību akti reglamentē vienu un to pašu jautājumu. Diemžēl prakse ievērojami atšķiras no idealizētas teorijas. Latvijā pašvaldību tiesības izdot saistošos noteikumus tiek reglamentētas likumā “Par pašvaldībām”3.

Pašvaldību saistošie noteikumi iedalāmi divās lielās grupās:

noteikumi, par kuriem pati pašvaldība ir tiesīga noteikt administratīvo atbildību (pieļaujamās jomas uzskaitītas likuma “Par pašvaldībām” 43. panta pirmajā daļā; šo uzskaitījumu var papildināt citos likumos);

noteikumi, par kuriem pašvaldība nav tiesīga noteikt administratīvo atbildību (vispārējs deleģējums attiecībā uz autonomajām funkcijām).

Deleģējumu attiecībā uz autonomo funkciju jomu ieviesa saskaņā ar likuma “Par pašvaldībām” 2005. gada marta grozījumiem. Galvenā motivācija pašvaldību likumdošanas kompetences paplašinājumam bija saistīta ar nepieciešamību ievērot personai negatīvu administratīvo aktu procedūru.

Tā, piemēram, ja pašvaldība patstāvīgi izlēmusi no sava budžeta finansēt kora braucienu, teiksim, uz Japānu, tad tādu pašu finansējumu varētu prasīt arī otrs koris. Atteikums otram korim ir negatīvs administratīvs akts, kas jābalsta uz normatīvo aktu. Šāds normatīvais akts ir pašvaldības saistošie noteikumi, kuros aprakstīti kritēriji, pēc kādiem pašvaldība finansē pasākumus. Iecerēts, ka, paplašinot kompetenci saistošo noteikumu izdošanā, pašvaldība nezaudēs pret otrā kora prasību administratīvajā tiesā.

Latvijā ir spēkā šāda ārējo normatīvo aktu hierarhija (augstāka vai zemāka spēka akti):

starptautiskie līgumi,

nacionālie likumi,

Ministru kabineta noteikumi,

pašvaldību saistošie noteikumi.

Tiek uzskatīts, ka augstākā spēka akts ir Satversme. Nākotnē šis uzskats varētu mainīties, jo gan Eiropas Cilvēktiesību tiesa, gan Eiropas Savienības tiesas šo jautājumu traktē citādi, uzskatot, ka nacionālās konstitūcijas ir zemāka ranga dokumenti nekā starptautiskie līgumi. Vienā izpratnē Eiropas Vietējo pašvaldību harta ir augstāka ranga akts nekā Satversme, citā – otrādi.

Ja sastopamas pretrunas starp vairākiem viena līmeņa tiesību aktiem (piemēram, diviem likumiem), tad salīdzina attiecīgo normu raksturu – speciālā norma ir stiprāka par vispārīgo. Ja šādā veidā nevar jautājumu atrisināt, tad stiprāka ir jaunākā norma.

No 1922. līdz 2007. gadam Ministru kabinetam bija tiesības izdot noteikumus ar likuma spēku Satversmes 81. panta kārtībā. Šis pants bija domāts ārkārtas situācijām, kad nav iespējams likumu pieņemt Saeimā. Diemžēl no 1993. līdz 2007. gadam iedibinājās prakse, ka Ministru kabinets šīs tiesības izmantoja nevis ārkārtas situācijām, bet savas ikdienas neizdarības kompensēšanai. Saeimas brīvlaikos tika pieņemti noteikumi ar likuma spēku, kam nebija nekāda sakara ar ārkārtas situācijām. Tas noveda pie Satversmes 81. panta atcelšanas, un LPS bija viena no šīs atcelšanas ierosinātājām.

Līdz pat 2008. gadam Ministru kabinetam bija brīvprātīgās iniciatīvas tiesības – līdzīgi kā pašvaldībām. Ja kāds valstiski svarīgs jautājums nebija noregulēts ar likumu, Ministru kabineta iekārtas likums paredzēja tiesības izdot saistošos noteikumus pēc savas iniciatīvas, bez īpaša pilnvarojuma likumā. Taču tagad Ministru kabinets šādas tiesības zaudējis, tam jārīkojas Saeimas uzdoto pilnvaru ietvaros.

Pašvaldībām brīvprātīgās iniciatīvas tiesības ir saglabājušās. Funkcija, ko pašvaldība uzņemas brīvprātīgi, nevar dublēt kādas ministrijas vai citas pašvaldības funkciju. Saskaņā ar likuma “Par pašvaldībām” 12. pantu4 pašvaldību brīvprātīgās iniciatīvas uzskatāmas par autonomajām funkcijām, tādēļ uz tām attiecas likumdošanas tiesības.

Tādējādi Ministru kabineta noteikumi ir likumam pakārtoti akti (tie zaudē spēku, ja tiek atcelta deleģējošā norma), bet pašvaldības saistošie noteikumi var būt gan likumam pakārtoti (likums var paredzēt obligātu saistošo noteikumu pieņemšanu, piemēram, pašvaldības nolikums), gan nebūt likumam pakārtoti un izdoti pēc pašu iniciatīvas atbilstoši tiesībām.

Laika gaitā arvien lielāku nozīmi iegūst arī tiesību principi. Ja pašvaldība konstatē, ka kāds augstāka ranga akts pārkāpj tās tiesības, tad priekšlikumu par attiecīgās normas atcelšanu var ierosināt Satversmes tiesā.

Pašvaldībai saistošo noteikumu tekstā jānorāda, uz kādu tiesību normu pamatota šo noteikumu izdošana. Šeit iespējami vairāki gadījumi.

Kāds speciālais likums uzdod pašvaldībām šādus noteikumus pieņemt – šāda situācija parasti attiecas uz valsts deleģētajām funkcijām, jo valsts deleģētās kompetences jomā pašvaldība nevar izrādīt brīvprātīgas iniciatīvas. Dažkārt pašvaldības saistošo noteikumu pieņemšana kā īpašs obligātais pienākums tiek paredzēta arī autonomās kompetences jomā (piemēram – atkritumu apsaimniekošanas noteikumi). Šādā gadījumā pašvaldības saistošo noteikumu izdošanu pamato ar norādi uz konkrēto tiesību normu speciālajā likumā vai (valsts kompetences gadījumā) arī normu Ministru kabineta noteikumos.

Pašvaldība ir patstāvīgi nonākusi pie slēdziena, ka papildus likumos un Ministru kabineta noteikumos sastopamajām normām nepieciešams īpašs regulējums pašvaldības teritorijā – šādā gadījumā saistošo noteikumu izdošanu pamato ar atsauci uz likuma “Par pašvaldībām” 43. panta pirmo daļu (ja noteikumi attiecas uz tādiem, par kuriem drīkst noteikt administratīvo atbildību) vai 43. panta otro daļu.

Likumā “Par pašvaldībām” ir precizēta pašvaldības saistošo noteikumu spēkā stāšanās kārtība. Saistošie noteikumi (izņemot noteikumus par pašvaldības budžetu) stājas spēkā pēc to publicēšanas.

Pēc noteikumu pieņemšanas Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijai tiek dota iespēja pārbaudīt domes pieņemto un domes parakstīto noteikumu tiesiskumu, sniedzot atzinumu mēneša laikā no to saņemšanas brīža. Likuma 45. pantā pašvaldībai noteikts pienākums triju darba dienu laikā pēc parakstīšanas nosūtīt noteikumus ministrijai.

Ja atzinumā norādīts, ka atsevišķas noteikumu normas vai visi noteikumi ir prettiesiski, tad lēmumu, ko darīt tālāk, pieņem dome. Izvērtējot ministrijas viedokli, pastāv divas iespējas:

1) piekrist – tādā gadījumā dome precizē noteikumus atbilstoši atzinumā norādītajam un tos publicē (otrreiz noteikumi uz ministriju nav jāsūta);

2) nepiekrist – tādā gadījumā dome savā lēmumā norāda pamatojumu, kāpēc tā nepiekrīt ministrijas viedoklim par prettiesiskumu. Saskaņā ar šādu lēmumu dome publicē saistošos noteikumus, un tie stājas spēkā.

Likums paredz ministram tālākas darbības iespējas, ja viņam šķiet, ka pašvaldība rīkojas nelikumīgi – saistošos noteikumus var apturēt. Savukārt pašvaldība var ministra rīkojumu apstrīdēt Satversmes tiesā u.tml.

________

1 Eiropas Vietējo pašvaldību harta.

Tās 3. panta 1. paragrāfs nosaka tiesības regulēt un pārvaldīt nozīmīgu publisko lietu daļu.

2 Eiropas Vietējo pašvaldību harta.

4. panta 4. paragrāfs iesaka, ka pašvaldību pilnvarām jābūt pilnām un ekskluzīvām.

3 Likums “Par pašvaldībām”.

Likuma 14. pantā teikts, ka

“savu funkciju izpildes nodrošināšanai likumā noteiktajos gadījumos pašvaldības izdod saistošus noteikumus”.

Tālāk 43. un 44. pantā:

“43. pants. Dome ir tiesīga izdot saistošus noteikumus, paredzot administratīvo atbildību par to pārkāpšanu, ja tas nav paredzēts likumos, šādos jautājumos:

1) par republikas pilsētas vai novada teritorijas apbūvi;

2) par publiskā lietošanā esošo mežu un ūdeņu, kā arī par republikas pilsētas vai novada īpaši aizsargājamo dabas un kultūras objektu aizsardzību un uzturēšanu;

3) par tirdzniecību publiskajās vietās, kā arī par alkoholisko dzērienu mazumtirdzniecības laika un vietas ierobežojumiem;

4) par sabiedrisko kārtību;

5) par namu un to teritoriju un būvju uzturēšanu;

6) par sanitārās tīrības uzturēšanu un īpašumam piegulošās publiskā lietošanā esošās teritorijas (gājēju ietves, izņemot sabiedriskā transporta pieturvietas, grāvji, caurtekas vai zālāji līdz brauktuves malai) kopšanu;

7) par reklāmas materiālu, izkārtņu, sludinājumu un citu informatīvo materiālu izvietošanu publiskās vietās;

8) par sabiedriskā transporta lietošanu;

9) par republikas pilsētas vai novada teritorijas labiekārtošanu, zaļumstādījumu uzturēšanu un aizsardzību;

10) par mājdzīvnieku uzturēšanu;

11) par republikas pilsētas vai novada pašvaldības inženierkomunikāciju un transporta infrastruktūras aizsardzību;

12) par dzīvojamo māju (dzīvokļu) pārveidošanu par nedzīvojamām mājām (nedzīvojamām telpām) atbilstoši pašvaldības teritoriālās attīstības plānam;

13) par citiem likumos un Ministru kabineta noteikumos paredzētajiem jautājumiem.

Novada dome ir tiesīga izdot saistošus noteikumus arī par nezāļu apkarošanu, ķimikāliju un minerālmēslu lietošanu un glabāšanu un paredzēt administratīvo atbildību par to pārkāpšanu.

Dome var pieņemt saistošos noteikumus arī, lai nodrošinātu pašvaldības autonomo funkciju un brīvprātīgo iniciatīvu izpildi.

Pildot deleģētās valsts pārvaldes funkcijas un pārvaldes uzdevumus, dome var pieņemt saistošos noteikumus tikai tad, ja tas paredzēts likumā vai Ministru kabineta noteikumos.

44. pants. Republikas pilsētas dome ir tiesīga izdot saistošus noteikumus un paredzēt administratīvo atbildību par to pārkāpšanu, ja tas nav paredzēts likumos, šādos jautājumos:

1) par pasākumiem, kas veicami, lai novērstu epidēmiju un epizootiju izplatīšanos;

2) par sabiedrisko kārtību stihisku nelaimju gadījumos vai citos ārkārtējos apstākļos, par pasākumiem to seku novēršanai;

3) par pilsētas īpaši aizsargājamo dabas objektu, kā arī kultūras pieminekļu aizsardzību;

4) par citiem likumos un Ministru kabineta noteikumos paredzētajiem jautājumiem.”.

4 Likums “Par pašvaldībām”.

Tā 12. pants nosaka pašvaldības tiesības realizēt savas iniciatīvas ikvienā jautājumā, ja tas nav Saeimas, Ministru kabineta, ministriju, citu valsts pārvaldes iestāžu, tiesas vai citu pašvaldību kompetencē vai arī ja šāda darbība nav aizliegta ar likumu.