MĪTU PAR PAŠVALDĪBĀM KRITIKA

Pašvaldības būtiskākie elementi

Ja kaut ko ļauj lemt vietējai varai, tad ir pieņemts lietot jēdzienu pašvaldība. Pilnvērtīgas pašvaldības jēdziens, kas sniegts Eiropas Vietējo pašvaldību hartā, ietver vairākus būtiskus elementus:

tiešās vai pārstāvniecības demokrātijas esamību (vara pieder tiešās vēlēšanās ievēlētiem vietējo iedzīvotāju pārstāvjiem – deputātiem);

pašvaldības izpildvaras atbildību pret ievēlētajiem deputātiem (pat tad, ja izpildvara mēra (Latvijā – domes priekšsēdētāja) personā būtu tieši vēlēta);

būtiskas publisko lietu daļas atrašanos pašvaldības atbildībā (pašvaldībai ir tiesības uz patstāvīgu politiku šajos jautājumos);

patstāvīgu budžetu (savi finanšu resursi, par kuru izlietošanas lietderību lemj patstāvīgi);

savu īpašumu esamību (kas ir attiecīgās teritorijas iedzīvotāju kolektīvais īpašums, šos iedzīvotājus pārstāvošas un atbilstoši likumam izveidotas juridiskas personas īpašums).

Liela daļa Latvijas sabiedrības diemžēl nav gatava pašvaldībai. Skolā par pašvaldībām nemāca, un, vidusskolu beidzot, vairums domā, ka pašvaldība ir kāda no centrālās valdības iestādēm. Mūsdienīgu izpratni par pašvaldību nemāca arī universitāšu un augstskolu juridiskajās fakultātēs. Pašvaldībās strādā cilvēki, kas skolā un augstskolā tikuši maldināti. Arī plašsaziņas līdzekļos žurnālisti pastāvīgi demonstrē neizpratni un maldina lasītājus un skatītājus par pašvaldību nozīmi, pienākumiem un tiesībām.

Tāpēc sāksim ar pamatjēdzienu skaidrojumu. No visām piecām iepriekšminētajām pilnvērtīgas pašvaldības pazīmēm daudziem nacionāla mēroga politiķiem, ierēdņiem un arī žurnālistiem visgrūtāk ir samierināties ar pašvaldību politikas esamību.

Plurālisms pašvaldībās

Pašvaldību politikas apzīmēšanai lieto dažādus nievājošus raksturojumus, piemēram, patvaļa. Vienotība tiek uztverta kā tikums, bet dažādība un patstāvīga domāšana – kā netikums.

Totalitārisma apstākļos tradicionāli ir tikai viena pareizā politika. Vienīgā pareizā politika pēc 1934. gada valsts apvērsuma Latvijā bija Kārlim Ulmanim. Tas pats attiecas uz trīs šim apvērsumam sekojošajām okupācijām – PSRS, Vācijas un atkal PSRS. Šajā laikā izauga paaudze, kas bija pieradusi pie vienīgās pareizās politikas un pēc 1990. gada izjuta diskomfortu.

No vairākiem ieradumiem nācās atteikties – vajadzēja pierast pie vēlēšanām un formālas demokrātijas atzīšanas. Taču daudziem tradicionāli domājošiem cilvēkiem – īpaši PSRS laika juristiem – bija grūti pieņemt plurālismu. Ideja, ka dažādas sabiedrības grupas un pat atsevišķi indivīdi drīkst paust un aizstāvēt savus atšķirīgos uzskatus, tiem šķita nepieņemama. Savu krasi negatīvo attieksmi pret plurālismu vairums “valststiesībnieku” (tā sevi nosauca juristi, kuri veidoja publisko tiesību pamatus pēc 1990. gada) saglabāja un mācīja saviem studentiem. Tāpēc šobrīd dzīvojam sabiedrībā, kurā ir izteiktas antiplurālisma tendences.

Antiplurālisti principā nevar saprast un atzīt mūsdienu pašvaldību. Viņi bieži jauc pašvaldību ar federālismu. Kā mantra tiek apgalvots, ka Latvija esot unitāra valsts (tas antiplurālistus noved pie secinājuma, ka Latvijā nevar būt pašvaldības). Netiek ņemts vērā, ka pat viduslaikos pašvaldības esamība nozīmēja samērā augstu patstāvības (autonomijas) pakāpi. Ja kādi jautājumi ir pašvaldības autonomajā izlemšanā, tad tieši šī pašvaldība, nevis kāds cits drīkst pieņemt lēmumu.

Daudziem juristiem (un arī likumu lietotājiem) galvā ir juceklis, viņi apgalvo no saviem skolotājiem dzirdēto, ka “valsts pārvalde drīkst darīt tikai to, kas likumā noteikts”. Ierēdņi un tiesneši rīkojas “normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā” un vēl lepojas ar to! Viņi kļūdaini domā, ka valsts pārvalde ir padota Ministru kabinetam, ar valsts pārvaldi iedomājoties visu izpildvaru. Viņi kļūdaini domā, ka pašvaldība pieder pie valsts izpildvaras.

Tā kā centrālā valdība tiem šķiet augstāka institūcija, tad zemākajām jāpilda augstāku institūciju politika. Līdz ar to PSRS laika juristi un viņu skolnieki kļūdaini secina, ka pašvaldībai vienmēr jārīkojas “normatīvajos aktos noteiktajā kartībā”, t.i., pašvaldībai nemaz nevar būt sava politika!

Problēmu rada apstāklis, ka visu iepriekš minēto kļūdaino apgalvojumu pamatā ir “daļēja patiesība”. Šie apgalvojumi ir tuvu patiesībai daļā no gadījumiem (pašvaldībai deleģēto pārvaldes uzdevumu gadījumā), bet tie kļūst nepareizi, tiklīdz tos vispārinām. Lai sīkāk paskaidrotu šo situāciju, sniegsim īsas atbildes uz vairākiem jautājumiem.

Kam un kādās jomās pieder suverēnā vara?

Saskaņā ar Satversmi Latvijas Republikas suverēnā vara pieder Latvijas tautai (Satversmes 2. pants). Tas nenozīmē, ka visa publiskā vara pieder Latvijas tautai, kuras gribu īsteno pilsoņi, kas vecāki par 18 gadiem, reizi četros gados Saeimas vēlēšanās. Mūsdienu pasaulē (arī Latvijā) suverenitāte ir dalīta – nacionālā vara (Latvijas Republika) dala suverēno varu ar globālo varu (piemēram, ANO, OECD, NATO, Starptautisko Valūtas fondu un citām starpvalstu organizācijām atbilstoši starptautiskajiem līgumiem), ar Eiropas varu (piemēram, ES, Eiropas Padomi), ar pašvaldībām (kā to nosaka harta, kurai Latvija pievienojās 1996. gadā, būdama Eiropas Padomes dalībvalsts). Lielākā daļa varas patiešām pieder nacionālajai varai – Latvijas Republikai, taču, kamēr Latvija nav atteikusies no starptautiskajiem līgumiem (kā to gatavojas izdarīt Apvienotā Karaliste, izstājoties no ES), tikmēr nacionālās varas tiesībspēja un rīcībspēja ir ierobežotas.

Pašvaldību jomā centrālās varas tiesības ir ierobežotas. Latvijai no 30 hartas paragrāfos minētajiem pašvaldības principiem saistoši ir 29. Teritoriālās kopienas (komūnas) tiesības pieder pie pamattiesību loka, ko Saeima, Ministru kabinets vai tiesa nedrīkst pārkāpt. Tā ir dalītās suverenitātes izpausme – valsts starptautiskajos līgumos noteiktā apmērā atsakās no savas suverēnās varas par labu pašvaldībai.

Tādējādi globālā suverenitātes daļa ir deleģēta attiecīgo starptautisko līgumu dalībvalstīm, ES deleģētā suverenitātes daļa ir dalīta starp visu dalībvalstu pārstāvjiem (ES Padome) un Eiropas tautu (ES Parlaments). Latvijas Republikas suverēns ir Latvijas tauta, bet pašvaldības suverēns ir teritoriālā kopiena – pašvaldības teritorijā reģistrējušies iedzīvotāji, kuru labā pilsoņi piedalās pašvaldību vēlēšanās. Reģistrēšanās noteiktā teritorijā darbojas līdzīgi kā pilsonība valstī – reģistrējoties juridiski tiek noteiktas saistības (pienākumi un tiesības) attiecībā uz administratīvo teritoriju.

Vai unitāra valsts nonāk pretrunā ar pašvaldību?

Unitāra valsts nav pretrunā ar dalīto suverenitāti. Priekšstats par izolētu valsti, kurai aiz katras robežas atrodas ienaidnieki, neatbilst realitātei. Starptautiskajās attiecībās vara tiek dalīta ar citām valstīm, unitārā valstī – ar pašvaldībām.

Federālisms nav nekas slikts, ja vien federāciju veidojošās tautas vēlas dzīvot kopā. Latvijas unitārisms nozīmē to, ka galvenās valsts kompetences nav paredzēts dalīt (Latgalei, Zemgalei, Kurzemei un Vidzemei vai Rīgai nav iespējams atdalīties no Latvijas), taču unitārisms nebūt nenozīmē, ka Latvijā nav jābūt pašvaldībām. Arī divpalātu parlaments nav pretrunā ar unitāras valsts principiem, kaut arī Satversmē ir noteikta vienkāršāka centrālo likumu pieņemšanas sistēma.

Pasaulē ir ļoti daudz valstu, kas sevi uzskata par unitārām, un tas nenozīmē atteikšanos no pašvaldību autonomijas plašā kompetenču lokā.

Vai publiskā pārvalde drīkst darīt tikai to, kas likumā noteikts?

18. gadsimta beigās tika izvirzīts un plaši ieviests likuma valsts (Latvijā to bieži sauc par tiesisku valsti) princips. Latvijā koncepts tika aizgūts no Aleksandra II reformām Krievijā, kurās vācu likuma valsti nodēvēja par tiesisku valsti. 19. gadsimta otrajā pusē Krievijā norisa ne tikai dzimtcilvēku brīvlaišana, bet, sekojot vācu paraugam, arī plašas reformas administratīvajā iekārtā, kā arī iesākās mūsdienīgu pašvaldību veidošanas process. Pēc 1881. gada atentāta pie varas nāca Aleksandra II dēls Aleksandrs III, kurš pārtrauca liberālās reformas, kas atsākās jau pēc 1905. gada revolūcijas un 1917. gadā līdz boļševiku apvērsumam. Raksturīgi, ka Krievijā dažādos vēstures periodos revolucionāri visvairāk ir baidījušies no konstitucionālisma un parlamentāras kārtības.

Vācijā tiesisku valsti pamato ar filozofa Imanuela Kanta likuma valsts doktrīnu. Saskaņā ar šo doktrīnu konstitūcijas galvenais uzdevums ir aizsargāt pilsoni pret valsti – valsts nedrīkst darīt neko, uz ko tai nav pilnvarojuma konstitūcijā. No šāda skatpunkta visi Ministru kabineta noteikumi ir neleģitīmi, jo konstitūcijā likumdevēja vara Ministru kabinetam bija paredzēta tikai specifiskos ārkārtas apstākļos (svītrotā 81. panta kartībā).

Vēsturiskajiem likuma valsts ieviesējiem pēc kāda laika kļuva skaidrs, ka pilnībā visu aprakstīt likumos nevarēs, to nevarēs arī likumpakārtotos aktos – valdības vai ministrijas noteikumos. Ja vienmēr precīzi ievēros rakstīto, tad atsevišķos gadījumos nonāks līdz absurdiem lēmumiem.

Tāpēc tika ieviests proporcionalitātes princips – atzīstot nepieciešamību samērot lēmuma sekas ar publisko (sabiedrības) labumu. Galu galā tas noveda pie atzinuma, ka tiesību principam tiesiskā valstī ir augstāks juridiskais spēks nekā likumam.

Tātad – publiskajai pārvaldei jārīkojas atbilstoši tiesību principiem un atbilstoši likumam, ja tādējādi netiek pārkāpti tiesību principi. Līdz ar to drīkst darīt arī to, kas likumā nav noteikts, ja vien tas atbilst tiesību principiem. Trīs principus – pašvaldības principu, subsidiaritātes principu un proporcionalitātes principu – aplūkosim atsevišķi.

Vienkāršākajā modelī – ja aizmirstam par tiesību principiem, tad jārīkojas atbilstoša līmeņa vispārēja rakstura normatīvajos aktos noteiktajā veidā – īstenojot valsts funkcijas saskaņā ar ES likumiem, Saeimas likumiem un MK noteikumiem; īstenojot pašvaldības autonomās funkcijas – saskaņā ar visu iepriekšējo un pašvaldības saistošajiem noteikumiem.

Valsts pastāvīgi nodarbojas ar pārregulēšanu – pieņem likumus un MK noteikumus pašvaldību atbildības jomā, kaut arī šī pārregulēšana ir pretrunā hartas 4. panta 4. paragrāfam: “Vietējām varām piešķirtās pilnvaras normāli ir pilnīgas un ekskluzīvas. Cita, centrālā vai reģionālā vara, nedrīkst tās apstrīdēt vai ierobežot, izņemot gadījumus, kad tas paredzēts likumā.”

Saskaņā ar hartu likums drīkst ierobežot autonomās funkcijas izpildi, taču tas nav normāli – lai ierobežotu, ir jābūt kādiem īpašiem apstākļiem, kas padara valsts iejaukšanos nepieciešamu. Diemžēl Latvijas politiķi iedomājas otrādi – ka normāli ir iejaukties, tikai atsevišķos gadījumos viņi neiejaucas.

Pašvaldība (kā juridiska persona) autonomās atbildības jomā ir līdzīgā situācijā ar privātpersonu – drīkst visu, kas ar likumu nav aizliegts. Ja likuma ierobežojumi ir pārmērīgi, tad var sūdzēties Satversmes tiesā vai aicināt savas politiskās partijas politiķus apdomāties un ierobežojumus mazināt. Tomēr, kamēr likums ir spēkā, tas jāpilda.

Ja ievērojam tiesību principu prioritāti, tad lēmuma pieņēmējam ir tiesības primāri ievērot tiesību principus, nevis likumu vai pašvaldības saistošos noteikumus.

Līdz ar to rodas jautājums – kurš pieņem lēmumu? Citiem vārdiem – kam ir atļauts pārkāpt rakstīto tiesību normu? Valstij un pašvaldībai jānodrošina, ka tiesību principiem ir augstāks spēks nekā rakstītajām tiesību normām, taču kārtība, kā to panākt, ir atkarīga no regulējuma likumos un saistošajos noteikumos.

Administratīvais process tiek piemērots gan pašvaldībā, gan valsts iestādē, gan tiesā. Tas, kurš pirmajā instancē pieņem lēmumu, arī piemēro tiesību principu. Vienlaikus saskaņā ar Civildienesta likumu ierēdņa pienākums ir ziņot augstākai amatpersonai par atklāto pretrunu likumdošanā, ja tāda ir. Pašvaldībai (vēlams nolikumā) jānosaka administratīvā akta pieņemšanas un apstrīdēšanas kārtība. Šajā kārtībā var ietvert nosacījumus lēmuma pieņemšanai atbilstoši tiesību principam.

Ministrijā augstākā amatpersona ir politiski izvēlēts ministrs. Viņam ir lēmuma pārņemšanas tiesības, ja vien likumā nav noteikts citādi. Ministrs ir tas, kas bez īpaša likuma pilnvarojuma var pārkāpt likumu, lai nodrošinātu lēmumu atbilstoši tiesību principam.

Tātad – publiskā pārvalde (gan valsts pārvalde, gan pašvaldība) drīkst arī to, kas nav likumā noteikts.

Vai visa publiskā pārvalde ir padota Ministru kabinetam?

Noteikti ne, ja vien specifiski nesašaurinām valsts pārvaldes jēdzienu.

Sāksim ar valsts pārvaldi. Divas izpildvaras institūcijas – Valsts prezidents un Valsts kontrole – tika raksturotas kā no Ministru kabineta neatkarīgas jau 1922. gada Satversmes pamatredakcijā.

Arī 58. pants, kurā norādīts: “Ministru kabinetam ir padotas valsts pārvaldes iestādes”, nekādi neapgalvo, ka visas valsts pārvaldes iestādes būtu padotas šai koleģiālajai institūcijai. No teksta skaidri redzams, ka var būt arī iestādes, kas nav padotas.

Detalizēts padotības izskaidrojums atrodams tikai 2002. gadā pieņemtajā Valsts pārvaldes iekārtas likumā, turklāt pašvaldības padotības saturs un apjoms saskaņā ar šā likuma 8. panta 4. daļu jāmeklē citā likumā – “Par pašvaldībām”. Pildot valsts pārvaldes uzdevumu, pašvaldība vai tās iestāde neatrodas Ministru kabineta institucionālā padotībā. Funkcionālā padotība izpaužas kā likumu un MK noteikumu ievērošana.

Diemžēl valdības darbinieki nereti iedomājas, ka pašvaldība atrodas arī institucionālā padotībā. Tā ir PSRS laiku domāšanas ietekme, kas tik ātri nepāriet un sevi atražo arī jaunās paaudzes juristos.

Vai pašvaldības ir valsts pārvaldes sastāvdaļa?

Pašvaldības ir atsevišķas juridiskas personas.

Privāto tiesību jomā pašvaldībai var būt darījumi ar valsti, pašvaldība var tiesāties ar valsti. Pašvaldības īpašums nav valsts īpašums, bet ir pašvaldības iedzīvotāju kolektīvais īpašums, ar ko pašvaldība rīkojas šo iedzīvotāju labā. Pašvaldībai ir patstāvīgi finanšu līdzekļi, ar kuriem tā var rīkoties likuma robežās. Šajā ziņā pašvaldība ir līdzīga jebkurai privātpersonai, atšķirība ir tikai likumā noteiktajos ierobežojumos.

Publisko tiesību jomā pašvaldībai ir gan autonomā, gan deleģētā kompetence. Abos gadījumos šo kompetenci var noteikt ar likumu (obligātā kompetence) vai uzņemties brīvprātīgi (autonomās kompetences jomā pietiek ar lēmumu, deleģētās kompetences jomā tiek slēgts līgums).

Pašvaldība nav valsts pārvaldes sastāvdaļa nevienā gadījumā, taču praksē tā atrodas funkcionālā padotībā. Šādā funkcionālā padotībā atrodas jebkurš valsts iedzīvotājs, jo viņam ir jāpilda likumos noteiktās obligātās normas. Pašvaldībai patstāvības (autonomijas) pakāpe ir aptuveni tikpat liela.

Kā jau iepriekš atzīmēts, funkcionālajā padotībā izpaužas pārregulēšana, un, pieaugot politiskajai kultūrai, valstij vajadzētu no lielākās daļas regulējuma atteikties.

Vai pašvaldībai jārīkojas tikai normatīvajos aktos noteiktā kārtībā?

Normatīvie akti ir divējādi – iekšējie un ārējie. Visiem – ierēdņiem, pašvaldības darbiniekiem, uzņēmējiem, katram iedzīvotājam – ir jāievēro ārējie normatīvie akti.

Ir atšķirība jēdzienos ievērot un pildīt. Ievērojot mēs meklējam:

vai mums vēlamā rīcība nav aizliegta;

vai likumdevēja uzskati mums noderētu kā padoms.

Pildot mēs paši darbojamies, lai veicinātu likumā noteikto mērķi.

Tas, ka nevēlamies atbalstīt katru valdošās koalīcijas ideju, ir normāli, pat ja paši līdzdarbojamies valdošajā partijā. Lēmumus nereti pieņem ar niecīgu balsu pārsvaru, jau pēc dažiem mēnešiem pati valdība var atzīt, ka ir kļūdījusies.

Iekšējie normatīvie akti ir jāpilda tikai tiem, kas atrodas institucionālā pakļautībā. Pārējiem ir izdevīgi, ja iekšējie normatīvie akti ir publiski pieejami, taču tie nav obligāti. Iekšējo normatīvo aktu ievērošanu nosaka iestādes nolikums, bet valsts pārvaldē – arī administratīvais process.

Pašvaldībai (kā publisko tiesību juridiskai personai) jārīkojas saskaņā ar ārējiem normatīvajiem aktiem, vispārējs apgalvojums par rīkošanos normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā attiecībā uz pašvaldību ir nepareizs.

Tomēr ir nianse, kas jāievēro. Saskaņā ar tradicionālo administrēšanas koncepciju publiskā persona tiek aplūkota kā viens veselums. Iekšējie un ārējie normatīvie akti kopā veido ietvaru, kurā rīkojas iestāde vai amatpersona, lai pārstāvētu savu juridisko personu. Tāpēc valsts var prasīt, lai tās ierēdņi darbojas normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā, kaut arī tas neliecina par augstu administrēšanas kvalitāti. Augstāku kvalitāti raksturo elastīga rīcība, kad ierēdnis pats drīkst domāt un pieņemt lēmumu.

Tāpat pašvaldība var sekot valsts organizēšanas manierei un prasīt, lai pašvaldības darbinieki darbojas saskaņā ar pašvaldības ārējiem un iekšējiem normatīvajiem aktiem.

Atbilde uz sākotnēji uzdoto jautājumu ir negatīva. Pašvaldība tieši tāpēc ir pašvaldība, lai rīkotos patstāvīgi, ja vien likums īpaši neparedz noteiktu kārtību.

Kā būtu jāievēro subsidiaritātes princips?

Subsidiaritātes princips Latvijā ir likumos atzīts tiesību princips, jo tas formulēts hartā, ietverts Līgumā par ES darbību, minēts starp valsts pārvaldes iekārtas organizācijas principiem Valsts pārvaldes iekārtas likumā.

Kā visi ideāli, šis ideāls ne visiem patīk. Tas nosaka, ka pie līdzvērtīgiem apstākļiem priekšroka dodama decentralizācijai. Ja ar kādu pienākumu pieņemami tiek galā privātais sektors patstāvīgi (indivīds, ģimene, uzņēmums, NVO), tad ne pašvaldībai, ne valstij nav jāiejaucas. Ja privātais sektors netiek galā, tad pienākums palīdzēt iejaucoties ir vietējai pašvaldībai. Tikai tad, ja pašvaldība arī nespēj pienākumu veikt efektīvi, drīkst iejaukties valsts vai Eiropas Savienība.

Hartas 4. panta 3. paragrāfā minēti divi gadījumi, kad valstij ir priekšroka, salīdzinot ar pašvaldību. Tie var būt:

uzdevuma mērogs (uzdevums vienveidīgi jārisina lielākā teritorijā nekā atsevišķa pašvaldība);

ekonomija vai efektivitāte (lielākā mērogā rodas pierādāmi finanšu ietaupījumi).

Attiecībā uz subsidiaritāti svarīgi, kuram ir jāpierāda centralizācijas nepieciešamība (decentralizācija nav jāpierāda, atbildības saglabāšana pēc iespējas tuvāk iedzīvotājam ir dabiskais stāvoklis). Uz to atbildi sniedz Līgums par ES darbību, kas uzliek pierādījuma pienākumu Eiropas Komisijai – jauno likumu (regulu vai direktīvu) projektu iesniedzējai. Pēc analoģijas, pierādījuma pienākums ir tam, kas vēlas kaut ko centralizēt.

Subsidiaritātes ieviešanu kavē dažādi tautā populāri stereotipi, kam nav zinātnisku pierādījumu. Tā, piemēram, ka vienāda kārtība ir labāka nekā dažāda kārtība (sociālistiska nostādne) vai arī – ka lielākā mērogā iegūstamā mēroga ekonomija vienmēr pārsniedz lielākas birokrātijas radītos trūkumus. Praksē subsidiaritāte nepatīk nevienam, kam patīk no centra komandēt.

Praksē centralizāciju īsteno Saeima vai Ministru kabinets ar Saeimas mandātu. Mandātā (likuma norādē, ka kāds process notiks Ministru kabineta noteiktā kārtībā) nav teikts, ka noteikti jācentralizē. Daļu no procesiem arī atstāj pašvaldības ziņā. Tomēr saskaņā ar subsidiaritātes principu vajadzētu būt otrādi – Ministru kabinetam būtu jāpierāda, kāpēc nepieciešama vienotā kārtība.

Nosakot vienādas normas visām teritorijām vai visām viena veida iestādēm, tiek pieņemts, ka Latvijas iedzīvotājiem tik ļoti rūp vienādība, ka viņi ir ar mieru būtiski sadārdzināt publiskos pakalpojumus, lai tikai šo vienādību nodrošinātu. Ierēdnim ar izciliem rezultātiem maksā tikpat, cik neveiksminiekam. Šoferim, kas brauc divas stundas dienā, maksā tikpat, cik šoferim, kurš brauc septiņas stundas. Toties tiek nodrošināta vienādība.

Vienādie noteikumi, neņemot vērā vietējās situācijas īpatnības, izraisa milzīgu publisko līdzekļu izšķērdēšanu. Parasti tā vietā, lai veicinātu elastību un dažādību, tiek piedāvātas lielākas struktūras, kas spējot racionālāk apsaimniekot līdzekļus. Ja katru centralizācijas priekšlikumu rūpīgi izvērtētu, tad varētu konstatēt, vai izpildās centralizācijas nosacījumi atbilstoši subsidiaritātes principam, un nebūtu jāveic bezjēdzīga iestāžu vai teritoriju apvienošana un varētu ietaupīt lielus publiskos līdzekļus.

Vēlēšanu rezultāti nepierāda, ka sabiedrībā ir tik liels atbalsts vienādībai, kā varētu šķist. Ja kāda partija atklāti uzstājas ar vienādas sadalīšanas (neatkarīgi no ieguldījuma) priekšlikumiem, tad vēlētāju balsu skaits ir mērījums. Attīstības tempi būtiski palēninās tāpēc, ka subsidiaritātes pārbaudes procedūras netiek izmantotas.

Kā būtu jāievēro proporcionalitātes princips?

Lai apzīmētu proporcionalitātes principu, Latvijā tam lieto dažādus terminus.

Tulkojot ES likumus, lieto vārdu proporcionalitāte. ES līguma 3.b panta ceturtās daļas teksts angļu valodā (angļu valodā notika lielākā daļa apspriešanas; pēc satura tam atbilst teksts franču un vācu valodā):

“4. Under the principle of proportionality, the content and form of Union action shall not exceed what is necessary to achieve the objectives of the Treaties.

The institutions of the Union shall apply the principle of proportionality as laid down in the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality.”

Teksts latviešu valodā:

“Saskaņā ar proporcionalitātes principu Savienības rīcības saturs un veids ir samērīgs ar Līgumu mērķu sasniegšanai nepieciešamo.

Savienības iestādes piemēro proporcionalitātes principu, kas noteikts Protokolā par subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa piemērošanu.”

Angļu valodā proporcionalitātes skaidrojums ietver minimālās pārvaldes principu: darbības nepārsniegs nepieciešamo. Latviešu valodā apzināti izlaists vārds nepārsniegs, kas ļauj ierēdņiem izmantot arī lielu pārvaldi ar lielu regulējumu.

Vārds samērīgs neietver minimālismu. Jāatzīmē, ka tulkojums pirms balsojuma ir koriģēts Latvijā. Līdz ar nobalsošanu tas kļuvis par oficiālu versiju, kas ir ar līdzvērtīgu juridisko spēku. Taču diez vai latviešu juristi pareizai teksta interpretācijai skatīs tekstu valodās, kurās notika līgumprojekta apspriešana…

Vēsturiski proporcionalitātes princips radās Prūsijā 18. gadsimta vidū, kad ķeizara Frīdriha administrācija pārliecinājās, ka likumā nevar aprakstīt visus gadījumus, ko sastop administrēšanas praksē. Secinājums bija, ka ierēdnis nav automāts un viņam jāļauj domāt, elastīgi pieņemt lēmumus un atsevišķos gadījumos novirzīties no likumā vai noteikumos rakstītā. Tiesību princips, ka jārīkojas proporcionāli sabiedrības interesēm, ieguva proporcionalitātes principa nosaukumu, un jau 19. gadsimta beigās šā principa lietošanai bija būtiska loma vācu administratīvajā sistēmā.

Latvijā valsts pārvaldes reformatori 90. gadu vidū lielā mērā kopēja vācu birokrātijas modeli, taču aizmirsa ieviest šā modeļa dzīvotspējas nosacījumu – proporcionalitātes principu.

Vācu juridiskajā literatūrā proporcionalitātes vietā tiešām lieto vārdu samērīgums. Administratīvā procesa likuma 13. pants:

“Samērīguma princips

Labumam, ko sabiedrība iegūst ar ierobežojumiem, kas uzlikti adresātam, ir jābūt lielākam nekā viņa tiesību vai tiesisko interešu ierobežojumam. Būtiski privātpersonas tiesību vai tiesisko interešu ierobežojumi ir attaisnojami tikai ar nozīmīgu sabiedrības labumu.”

Šāds formulējums atbilst klasiskajam principa lietojumam vācu administratīvajās tiesībās. ES proporcionalitāti lieto arī kā publiskās pārvaldes minimizācijas principu, kas apzināti ir izlaists latviešu valodā tulkotajā ES līguma tekstā. Virkne politiķu aizstāv ideju par mazu valsts pārvaldi, tikmēr ierēdņi cīnās pretī – svītro vārdiņu mazs no valdības deklarācijām, cīnās pret šo terminu Nacionālajā attīstības plānā u. tml.

Klasiskajai proporcionalitātes procedūrai ir trīs posmi. Lai pārbaudītu privātpersonas (vai mazāka mēroga varas – Latvijas Republikas, pašvaldības) interesēm atbilstošu rīcību:

pārbauda rīcības leģitimitāti (vai mērķis ir tiesisks);

pārbauda, vai piedāvātais risinājums (institūcijas izveidošana, darbība, tiesību norma) tiešām ir vērsta uz iepriekš pārbaudīto mērķi;

pārbauda proporcionalitāti – vai labums, ko gūst privātpersona (mazāka teritoriālā vara, piemēram, valsts vai pašvaldība), ir proporcionāls sabiedrības interesēm.

Piemērs: ES vēlas ieviest vienotu iedzīvotāju ienākuma nodokļa likmi, deklarējot mērķi – vienādot nosacījumus darbaspēka aplikšanai ar nodokli.

Pārbauda leģitimitāti, nevis atbilstību likumam. Saskaņā ar likumiem nodokļu politika ir dalībvalsts kompetencē, notiek tikai runas par harmonizāciju. Mērķis – vienādot nosacījumus – ir leģitīms, jo tādējādi tiktu veicināta mobilitāte. Mērķis atbilst vienai no ES pamatbrīvībām.

Pārbauda, vai iecerētā darbība ir vērsta uz mērķi, un konstatē, ka tā ir vērsta uz mērķi. Ieviešot vienotu likmi, situācija dalībvalstīs kļūst līdzīgāka.

Pārbauda pasākuma proporcionalitāti un nonāk pie negatīva secinājuma. Darba algas dažādās valstīs ir būtiski atšķirīgas. Valstīs ar augstu darba ražīgumu un lielām algām tas paver iespējas pakalpojumus finansēt no pašvaldības (vai valsts) līdzekļiem. Mājsaimniecību izdevumi saglabājas pienācīgā līmenī. Turpretī valstīs ar mazu atalgojumu nodokļa likmju vienādošana radīs neproporcionālu sabiedrisko ļaunumu, mājsaimniecību iespējas iegādāties preces un pakalpojumus vienotajā ES tirgū krasi samazināsies.

Tāpēc iegūtais sabiedriskais labums – augstākas mobilitātes iespējas – nav proporcionāls trūcīgāko dalībvalstu sabiedrības zaudējumiem. Neizturot trešo pārbaudi, atbilstība proporcionalitātes principam tiek noraidīta.

Piemērs: Valsts kontrole vēlas paplašināt savas darbības loku un pārbaudīt katru gadu visu pašvaldību finanses, darbības likumību un lietderību.

Pārbauda leģitimitāti. Satversmē teikts, ka Valsts kontroles kompetenci nosaka likums. Valsts kontroles likumā šādas darbības ir pieļaujamas. Mērķis ir likumīgs (no diviem likumiem izrietošs). Tomēr tas nav tiesisks, jo nonāk pretrunā ar pašvaldības principu. Autonomo kompetenču jomā pašvaldības izpildvara ir atbildīga domei, kas vienīgā ir tiesīga novērtēt lietderību. Šajā brīdī proporcionalitātes principa tests nav izturēts.

Piemērs ir sadomāts. Latvijā nav pieņemts interpretēt Valsts pārvaldes iekārtas likumu atbilstoši starptautiskajiem līgumiem, un Valsts kontrole uzskata, ka lietderību var neierobežoti kontrolēt.

Turpināsim aplūkot šo situāciju. Pieņemsim, ka Valsts kontrole vēlas paplašināt savu darbības loku, neņemot vērā iepriekš veikto izvērtējumu. Tā piedāvā citu uzdevumu – izvērtēt visu pašvaldību rīcības likumību un finanses autonomās kompetences jomā, kā arī likumību, finanses un lietderību deleģētās kompetences jomā.

Leģitimitāte šoreiz apstiprinās. Pārbaudīšana ir leģitīma, tas pats attiecas uz lietderību deleģētās kompetences jomā.

Pārbauda, vai darbība būs vērsta uz mērķi, un nonāk pie pozitīva secinājuma.

Pārbauda proporcionalitāti šaurākā nozīmē. Priekšlikums neparedz atcelt privātā audita darbību. Valstīs, kas racionāli rīkojas ar līdzekļiem, publiskajā pārvaldē cenšas izvairīties no dublējošām vai daudzkārtējām procedūrām.

Tā, piemēram, atceļot Valsts kontroles funkcijas Apvienotās Karalistes pašvaldībām, tika ieviesta privātā audita procedūra, līdzīga tai, kāda līdz šim darbojas Latvijā. Priekšlikums paredz saglabāt izdevumus privātajam auditam un būtiski paplašināt valsts institūciju un tās darbības apjomu.

Tāpēc proporcionalitātes tests nav izturēts, un secinājums arī par otro priekšlikumu ir negatīvs. Institūciju veidošanai ir jāatbilst minimālās pārvaldes principam, kas šajā gadījumā izriet no proporcionalitātes.

Ja Valsts kontrole modificētu savu otro priekšlikumu, paredzot privātā audita atcelšanu, tad varētu konstatēt atbilstību proporcionalitātes principam. Taču šai brīdī būtu vēl viens šķērslis – subsidiaritātes princips. Būtu jāpierāda, ka privātais audits slikti tiek galā ar ārējā audita pienākumiem, tāpēc jāiejaucas valsts pārvaldei (Valsts kontrole ir viena no valsts pārvaldes institūcijām, kas nav padota Ministru kabinetam).

Atbilde subsidiaritātes vērtējumā jau būtu subjektīvāka un lielā mērā atkarīga no politiķu ticības tām vai citām teorijām.

Vai pašvaldība var darboties arī pretēji valsts politikai?

Noteikti var! Tas nenozīmē, ka pašvaldībai jādarbojas pretī, bet ir ārkārtīgi principiāli, lai šāda iespēja pastāvētu. Pirmām kārtām tas saistāms ar dalītās suverenitātes koncepciju. Ir ekskluzīvās jomas, kurās darbojas tikai ES, tikai Latvijas Republika, tikai pašvaldības. Ja pašvaldība iedomātos darboties pretī ekskluzīvā valsts atbildības jomā, tad tas būtu likumpārkāpums, par to Saeima var atlaist pašvaldības domi un sarīkot jaunas vēlēšanas.

Cita situācija ir pašvaldības ekskluzīvās atbildības jomā. Šajā gadījumā visa sabiedrība iegūst no tā, ka katra pašvaldība var jautājumu risināt citādi. Salīdzinot rezultātus, var redzēt, kurai labāk veicies. Pašvaldība var aprobēt dažādas pieejas, un arī valsts pārvalde var mācīties no pašvaldību rezultātiem.

Ja atbildība ir dalīta (visbiežāk politikā sastopamais gadījums), tad abām pusēm sava darbība jāsaskaņo. Te nedrīkst būt komandētāja un komandējamā attiecības. Abām pusēm ir tiesības uz savu viedokli, tomēr risinājumam vajadzētu būt efektīvam, nevis izšķērdēšanu veicinošam.

Centrālo birokrātu vēlme pārregulēt pašvaldību funkcijas situāciju sarežģī un samazina pašvaldības iespējas rīkoties patstāvīgi. Tas sadārdzina pakalpojumus un samazina Latvijas konkurētspēju. Tomēr arī dalītas atbildības funkcijām ir svarīgi, lai pašvaldība izrādītu vairāk iniciatīvas un censtos uzlabot kopējās darbības rezultātu.

Jāsaprot, ka tiesības uz patstāvību mūsdienu pasaulē pieaug līdz ar globalizācijas tendencēm. Kādreiz ar ārpolitiku nodarbojās valstis, taču tagad to dara arī Eiropas Savienība un pašvaldības. Ārpolitikā pašvaldība darbojas savas kompetences jomās (piemēram, administratīvā sloga mazināšana, atkritumu savākšana un pārstrāde, atbalsts vidējai izglītībai). Šajās jomās tā ir tiesīga patstāvīgi izvēlēties partnerus ārvalstīs, kuri var neatbilst centrālās valdības izvēlētajiem partneriem. Ierobežot pašvaldības tiesības uz savu ārpolitiku var, taču tas jāveic ar atteikšanos no agrāk ratificētām normām starptautiskajos līgumos un likumos.

Mīts, ka Latvijas pašvaldības esot pārfinansētas

Cīņa starp nozarēm par resursiem, kā arī cīņa starp pašvaldībām un centrālo valdību ir raksturīga visām pasaules valstīm. Kaut arī decentralizācija vārdos ir modernās demokrātiskās pasaules kopējā iezīme, tai ne vienmēr seko reāli budžeta lēmumi.

Sastopoties ar reālām grūtībām sabalansēt centrālās valdības budžeta izdevumus ar nozaru vajadzībām un sociālo spiedienu, valdības nereti cenšas iegūt nepieciešamos resursus uz pašvaldību rēķina. Latvijas Finanšu ministrijas dezinformācijas kampaņa šajā jautājumā raksturo daļējo faktu pasniegšanas metodi, kas kalpo sabiedrības maldināšanai.

Maldināšanas paņēmienu izgudroja 2011. gada nogalē sarunās par nākamā gada finansējumu kā līdzekli pašvaldību daļas samazināšanai publiskajā kopbudžetā (ES un OECD to dēvē par vispārējās valdības budžetu). Kamēr bija jāpārvar pasaules ekonomiskās krīzes grūtākais posms, tikmēr valdība dalījās grūtībās ar pašvaldībām. Izejot no krīzes, tika izdomāts pazemināt pašvaldību daļu. Šim nolūkam meklēja ticamu iemeslu.

Valdība izvēlējās salīdzinājumam mazākā mēroga (vietējās) pašvaldības. Lielākajā daļā valstu ir vairāki (divi, trīs vai pat četri) pašvaldības mērogi. Latvijā administratīvi teritoriālās reformas (ATR) gaitā tika apvienotas vietējās un reģionālās pašvaldības, valdība nepārņēma reģionālo pašvaldību funkcijas. Latvijas pašvaldības pilda arī tādas funkcijas, kas pārsniedz vietējās pašvaldības mērogu, finansējot to ar savstarpējo norēķinu starpniecību. Ja valdība vēlētos sniegt patiesu informāciju, tā salīdzinātu Latvijas pašvaldību ieņēmumu ar subnacionālajiem budžetiem, nevis ar vietējo pašvaldību budžetiem.

Taču godīgs salīdzinājums nedotu centrālajai valdībai izdevīgo dezinformācijas efektu. Tāpēc atrada veidu, kas rāda Latvijai ceturtos relatīvi lielākos ieņēmumus, turklāt šis nepareizas salīdzināšanas rezultāts tika plaši izplatīts. Tā, piemēram, tika stāstīts veselības aprūpes darbiniekiem, ka viņu atalgojuma pieaugumu ietekmējot pašvaldību pārfinansējums.

No OECD valstīm lielāki relatīvie subnacionālie ieņēmumi (attiecība starp pašvaldību kopbudžetu un publisko kopbudžetu, %) nekā Latvijas pašvaldībām OECD pārskatā par 2015. gada rezultātiem bija visām deviņām federatīvajām vai kvazifederatīvajām valstīm (Austrālijai, Austrijai, Beļģijai, Kanādai, Vācijai, Meksikai, Spānijai, Šveicei un ASV) un arī 13 unitārām valstīm. OECD sarakstā Latvijas pašvaldību relatīvais finansējums (kas raksturo pašvaldību daļu salīdzinājumā ar valsts finanšu iespējām) ir 23. lielākais.

Mēs tiešām neesam paši sliktākie, taču ņemot vērā pašvaldību lomu valsts atjaunošanā un to sākotnējo dominējošo lomu publiskajā kopbudžetā (1990. gadā, kad vajadzēja nodrošināt neatkarīgas valsts atjaunošanu de facto, pašvaldību kopbudžets bija lielāks nekā centrālās valdības kopbudžets).

2015. gadā, kam veikts daudzu attīstīto valstu savstarpējais salīdzinājums, Latvijas pašvaldību daļa bija 26,9%. Unitārās OECD valstīs šis rādītājs ir labāks: Čehijas Republika – 28,9%, Dānija – 65,7%, Somija – 41,8%, Islande – 29,4%, Itālija – 31%, Japāna – 46,2%, Koreja – 42,1%, Nīderlande – 32,7%, Norvēģija – 28,4%, Polija – 32,8%, Zviedrija – 49,2%, Apvienotā Karaliste – 27,7%; ES – 28 vidēji šis rādītājs bija 34,8%.

Svarīgi arī, ko iekaita pašvaldību ieņēmumos. Būtisku daļu no pašvaldību ieņēmumiem veido pedagoģisko darbinieku algas un līdzekļi no centralizēti sadalāmā ceļu speciālā budžeta. Brīvi, atbilstoši saviem ieskatiem, pašvaldības plāno un izlieto vēl mazāku relatīvo ienākumu daļu.