REFORMA VIDUSPOSMĀ

Šī rokasgrāmata ir domāta visiem, kurus saistībā ar darba pienākumiem vai izjūtot piederību pie pilsoniskās sabiedrības, interesē eiropeisks skatījums uz Latvijas pašvaldību iekārtu, funkcijām un ekonomiku.

Latvijas likumi par pašvaldību attiecībām ar iedzīvotājiem, uzņēmējiem un valsti tiek skatīti, apzinoties mūsu līdzdalību Eiropas Savienības un starptautiskajās organizācijās, mums saistošos starptautiskos līgumus, kas garantē brīvību rīkoties savdabīgi, atbilstoši savas teritorijas iedzīvotāju prioritātēm. Tikpat svarīgi, aizstāvot pašvaldību brīvības, ir ievērot likumus, sadarboties ar savu valsti visas sabiedrības prioritāšu īstenošanā. Pieredze liecina, ka iepriekšējos Pašvaldības deputāta rokasgrāmatas izdevumus plaši izmantoja ne vien jaunievēlētie deputāti, bet daudz plašāks interesentu loks, tajā skaitā studenti un žurnālisti.

Pamatā šis ir atkārtots, atjaunināts iepriekšējais Latvijas Pašvaldību savienības (LPS) rokasgrāmatas deputātiem izdevums, jo atrodamies nevis reformas noslēgumā, bet gan tikai vidusposmā. Par tālāko pašvaldību iekārtas attīstību vēl ir daudz neskaidrību. Iespējams, ka daļu no reformas jautājumiem atrisinās nākamā vai aiznākamā Saeima.

2021. gada 1. jūlijā uz domju sēdēm sanāca jaunievēlētie deputāti 14 neizmainītās administratīvajās teritorijās (7 valstspilsētas, 3 “lielie” novadi ar iepriekšējā rajona mērogu un 4 mazāki) un 28 novados, kuros notikusi apvienošana. Pieskaitot Rīgu, kur iepriekš notika ārkārtas vēlēšanas, pašlaik ir 43 pašvaldības. Kaut arī lielāko daļu iedzīvotāju teritoriālā reforma neskar, kopumā vēlēto pašvaldību skaits atkal ir samazināts – šoreiz trīs reizes. Saistībā ar Satversmes tiesas lēmumiem pašvaldību skaits var mainīties jau tuvākajā laikā, jo divos gadījumos likumā noteiktais dalījums vairs nav spēkā no nākamā gada 1. janvāra.

Reformas apzīmējumā ir divi termini – “teritoriālā” un “administratīvā”. Saprotot administrēšanu kā sinonīmu pārvaldei, administratīvās pārmaiņas var izrādīties vēl būtiskākas nekā teritoriālās. Reformas gaitā izskanējuši dažādi solījumi un Ministru kabinetam doti uzdevumi, kuri nav izpildīti. Iepriekšējo reformu pieredze Latvijā rāda, ka valsts izpildvara var gadu desmitiem nepildīt Saeimas uzdoto, un tas pats attiecas uz Satversmes tiesas spriedumiem. Tāpēc jautājumā par pašvaldību iekārtu patlaban ir vēl vairāk neskaidrību nekā par pašvaldību teritorijām.

Šī rokasgrāmata fiksē pašreizējo stāvokli, tā domāta kā uzziņas materiāls tūlītējai rīcībai.

Kopš 1990. gada izveidojušies atšķirīgi uzskati par to, kas ir pašvaldības.

LPS vienmēr aizstāvējusi viedokli, ka pašvaldības ir cilvēka pamattiesību izpausme. Tās ir pamattiesības teritoriālajai kopienai likumu ierobežotā, bet obligāti būtiskā apjomā sevi patstāvīgi pārvaldīt. Tas ir nostiprināts Satversmes 8. nodaļas “Cilvēka pamattiesības” 101. pantā. Pievienojoties Eiropas vietējo pašvaldību hartas 29 principiem no 30, Latvija sev ir noteikusi visai augstu municipālo brīvību atzīšanas standartu.

Ir arī pretēji uzskati. No fakta, ka pašvaldības darbojas tajā pašā teritorijā kā Latvijas valsts, tiek izsecināta absolūta pakļautība valstij. Šādi uzskati neatbilst augstajam starptautiski saistošajam standartam, bet labāk saprotami ikdienas, virtuves sarunu līmenī. Cilvēki tos atnesuši no totalitārisma laikiem, kas Latvijā pastāvēja no 1934. gada 15. maija līdz pat 1989. gada pašvaldību vēlēšanām. Protams, gan pilsonis, gan pašvaldība likumā paredzētajā veidā ir pakļauti valstij – abos gadījumos ir obligātie pienākumi, kuri jāpilda, – tomēr pakļautība nav absolūta. Gan pilsonim, gan jebkurai privātpersonai, gan pašvaldībai ir brīvība personiskās atbildības jomā darīt to, kas ar likumu nav aizliegts. Pašvaldību brīvības aspekts daudziem politiķiem, juristiem un valsts ierēdņiem joprojām nav skaidrs.

Ar šo, sesto rokasgrāmatas izdevumu mēs kompaktā veidā informējam par spēkā esošo regulējumu un institucionālo kārtību, rosinām pašvaldības būt daudzveidīgām un uz jaunievedumiem orientētām.

Ņemot vērā, ka solīts šā Saeimas sasaukuma laikā veikt virkni izmaiņu pašvaldību iekārtā, raksturošu galvenos problēmjautājumus, kas gaida risinājumu. Tie saistīti ar:

– Satversmes tiesas spriedumiem, kas var izraisīt teritoriālā iedalījuma izmaiņas;

– jaunu Pašvaldību likumprojektu, kura otrais lasījums Saeimā gaidāms rudenī;

– iespējamām pārmaiņām nodokļu un pašvaldību finanšu izlīdzināšanas sistēmā;

– vairākām negatīvām tendencēm, kas jau ilgāku laiku pazemina demokrātijas līmeni un pārvaldes efektivitāti;

– gaidāmo likumprojektu par administratīvajiem reģioniem;

– Pašvaldību referendumu likumprojekta tālāko virzību.

Satversmes tiesas spriedumos tiek apšaubītas Saeimas tiesības spriest pretēji izpildvaras viedoklim. Satversmes tiesa ir noticējusi, ka reformas gaitā pašvaldības jāveido, apvienojot novadus ap 2008. gadā noteiktiem nacionālās un reģionālās attīstības centriem. Šis jautājums Saeimā tika diskutēts no lietderības viedokļa, un deputāti sešos gadījumos no deviņiem lēma citādi nekā Ministru kabinets. Valsts prezidents iestājās Satversmes tiesas pusē, solot sarīkot tautas nobalsošanu par Saeimas atlaišanu. Izeja no iespējamās konstitucionālās krīzes var mainīt pašvaldību skaitu un nodibināt jaunu varu līdzsvaru.

Pašvaldību likumprojektā iekļauti vairāki jaunas kārtības elementi. Pirmkārt, ierosināti jauni amatu savienošanas aizliegumi, kas var tikai samazināt talantīgu cilvēku piesaisti pašvaldībās. Otrkārt, turpinās pašvaldības izpilddirektora lomas palielināšana salīdzinājumā ar domes priekšsēdētāju. Tas var vājināt pašvaldības administrācijas atbildību vēlētiem teritoriālās kopienas pārstāvjiem. Treškārt, tiek palielināts pašvaldības autonomo funkciju apjoms bez pazīmēm, ka tam būtu paredzēts papildu finansējums. Ceturtkārt, ir radīta vesela jauna nodaļa par dažādiem līdzdalības demokrātijas elementiem, kurus pašvaldības līdz šim veicināja brīvprātīgi. Lielākā uzmanība pievērsta līdzekļiem, kas varētu novest pie situācijas destabilizācijas, mazāka – viedokļu noskaidrošanai pozitīvas attīstības jautājumos. Piektkārt, tiek palielināts birokrātiskais slogs, palielinot lēmumu sabiedriskās apspriešanas apjomu, kā arī saistošos noteikumus pavadošo skaidrojumu apjomu. Sestkārt, tiek samazinātas pašvaldību sadarbības iespējas.

Īpaša loma iecerēta iedzīvotāju padomēm pagastos un novada pilsētās vai arī šo teritoriālā dalījuma vienību grupās. Šo padomju locekļus ievēlētu attiecīgo teritoriju pilsoņu sapulcēs, kas varētu kompensēt 2009. gada un 2021. gada reformās radīto vietējās demokrātijas deficītu. Padomei likumprojekta pirmais lasījums garantē būtiskas iespējas ietekmēt domes lēmumus un administrācijas darbu. Tajā pašā laikā netiek paredzēta samaksa par darbu, nav sava budžeta un nav iespējams pieņemt kādus saistošus lēmumus. Nav arī iepriekšējas pieredzes šādu veidojumu ietekmē uz pašvaldības darbu. Jautājumu ir vairāk nekā atbilžu.

Var sagaidīt jaunus priekšlikumus attiecībā uz pašvaldību nodokļiem, izlīdzināšanas sistēmu un pašvaldības budžetu. Pārmaiņas darbaspēka nodokļu likumos un administrēšanā pēdējos gados bija viennozīmīgi vērstas par labu valsts budžetam un par sliktu pašvaldību budžetiem. Nu jau vairākus gadus tiek palielināta valsts dotāciju nozīme, samazinot pašvaldību finansiālo patstāvību. Iespējams gan, ka, ejot ārā no Covid-19 krīzes, Ministru kabinets turpinās pagaidu līdzsvarošanas politiku un loģiska nodokļu un izlīdzināšanas reforma tik drīz nebūs sagatavota. Jāatceras, ka tieši budžeta veidošanas principi vislabāk parāda, cik lielā mērā kādā valstī ciena iedzīvotāju tiesības uz savu pašvaldību.

Pašvaldības būtība ir decentralizācija. Tas nozīmē uzticēšanos, ka domes deputāti rīkosies vietējo iedzīvotāju interesēs, un viņiem jāļauj lielāku jautājumu loku izlemt patstāvīgi. Lai atjaunotu demokrātisku un neatkarīgu valsti, pašvaldības bija nepieciešamas. Konkurence starp pašvaldībām saimnieciskajos jautājumos un vienotība savas valsts aizstāvībā veicināja sabiedrības transformāciju no totalitārisma uz demokrātiju.

Diemžēl arvien dzirdīgākas ausis ir arī pretējam viedoklim. Nevienlīdzības mazināšana tiek pārspīlēta. Attīstības jautājumi paliek ēnā. Tiek izgudroti arvien jauni paņēmieni, kā īstenot Robina Huda principu – atņemt bagātajiem un sadalīt taisnīgi. To panāk, pieņemot arvien jaunus Ministru kabineta noteikumus, kas ierobežo iespēju pieņemt atšķirīgus lēmumus dažādās teritorijās. Pamatojoties uz vienlīdzību, tiek īstenota centralizācija, kas kavē pilnvērtīgu attīstību. Tiek kavēta teritoriju relatīvo priekšrocību atklāšana un izmantošana.

Otra bīstamākā tendence ir uzraugošo institūciju skaita pieaugums, dublēšanās un daudzkāršošanās. Efektīvas ir vienkāršas sistēmas, kas minimizē aizliegumu skaitu un plaši izmanto samērīguma principu – minimizē birokrātiju un normatīvismu. Privātajā sektorā trūkst prasmīga darbaspēka, taču tiek nevis rosināts produktīvi darboties, bet pārspīlēti audzēta birokrātija.

Viens no centrālajiem 2021. gada administratīvi teritoriālās reformas jautājumiem bija par nepieciešamajām pārmaiņām reģionālās līdzsvarošanas panākšanai. Ministru kabinets kopš 1993. gada šajā jomā ir bezspēcīgs: Latvija kļūst arvien monocentriskāka, uzņēmējdarbība un darbaspēka resursi koncentrējas Rīgā un tai tuvākajos novados. Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija ir tikai viena no ministrijām, kura nozaru vadības ietvaros vienmēr tiek pārbalsota. Risinājums ir tieši vēlētu reģionu pašvaldību izveidošana, kurām būtu nodalīts budžets un nodalītas funkcijas, kas beidzot noteiktu atbildīgo, kurš atskaitītos vēlētājiem par paveikto. Tomēr varas partijas baidās decentralizēt resursus un varu, tāpēc arī šoreiz problēmu pārcēla uz Administratīvo teritoriju un apdzīvotu vietu likuma pārejas noteikumiem: līdz 2021. gada 1. janvārim bija jāiesniedz likumprojekts par administratīvajiem reģioniem. Līdzīgs uzdevums bija jau 2000. gadā, un tas tika regulāri

pagarināts.

Vēl viena problēma ar potenciāli milzīgu ietekmi uz pašvaldībām, kas iestrēgusi Saeimā (dažādās redakcijās jau ceturto sasaukumu), ir Pašvaldību referendumu likumprojekts. Administratīvi teritoriālās reformas laikā šis likums bija sevišķi vajadzīgs, jo tad nebūtu strīdu par Latvijai saistošā Eiropas vietējo pašvaldību hartas 5. panta pielietojumu. Harta skaidri norāda uz iedzīvotāju tiesībām izlemt šāda rakstura jautājumus.

Latvijas Pašvaldību savienība konsultēsies ar jaunievēlētajām pašvaldībām šo un citu problēmjautājumu diskusijās valdībā un Saeimā.

Tos jautājumus, kas tuvākajā laikā tiks atrisināti, iekļausim nākamajā, septītajā Pašvaldības deputāta rokasgrāmatā.