Pašvaldības funkciju izpildi nodrošina pašvaldības administrācija, iestādes, pašvaldības kapitālsabiedrības. Turklāt pašvaldības ir tiesīgas dibināt biedrības vai nodibinājumus, kā arī ieguldīt savus līdzekļus kapitālsabiedrībās. Arvien vairāk vērojama prakse, ka pašvaldības funkciju nodrošināšanā tiek iesaistīts arī privātais sektors.
Atsevišķu funkciju izpildei tiesību akti reglamentē to izpildes formu (piemēram, dzimtsarakstu nodaļa, bāriņtiesa), taču attiecībā uz lielāko daļu funkciju pašvaldības var izvēlēties funkcijas nodrošināšanas formu.
Pašvaldības administrācija
Likums “Par pašvaldībām” nedefinē pašvaldības administrācijas jēdzienu. Zināms, ka tā nodrošina domes darbību. No vārda parastās jēgas izriet, ka administrācija nodarbojas ar pārvaldes jautājumiem. Tāpēc katrā konkrētā gadījumā pašvaldības administrācijas jēdzienu skaidro pašvaldības nolikums saistošo noteikumu statusā.
Praksē pašvaldību administrācijas sastāv no departamentiem, pārvaldēm, to nodaļām, patstāvīgām nodaļām, daļām, atsevišķiem darbiniekiem. Lielās pašvaldībās administrācija tiek strukturizēta departamentos vai pārvaldēs, to ietvaros – nodaļās un darbiniekos. Vidēja lieluma pašvaldībās administrāciju veido nodaļas (pārvaldes), bet mazās pašvaldībās – nodaļas un darbinieki.
Jo lielāka pašvaldība – jo daudzveidīgāka un plašāka ir pašvaldības administrācijas darbība un attiecīgi plašāks arī struktūrvienību un darbinieku loks. Administrācijas sastāvā ir finansists, ekonomists, galvenais grāmatvedis, nodokļu administrators, jurists, personāla speciālists, darba drošības speciālists, datortīklu administrators, plānotājs, projektu vadītājs, sabiedrisko attiecību speciālists un citi, un attiecīgi tiek veidotas dažādas nodaļas un departamenti – finanšu nodaļa, saimnieciskā nodaļa, attīstības nodaļa, plānošanas nodaļa, informācijas nodaļa u.c.
Pašvaldības iestādes
Pašvaldības iestāde ir pašvaldības institūcija, kas darbojas attiecīgās publiskās personas vārdā.
Iestādes darbojas saskaņā ar iestādes nolikumu, ko apstiprinājusi dome. Iestādes nolikumā norāda iestādes nosaukumu, padotību, iestādes funkcijas, uzdevumus un kompetenci, kārtību, kādā sniedzami pārskati par iestādes funkciju pildīšanu un līdzekļu izmantošanu, iestādes darbības tiesiskuma nodrošināšanu, citus jautājumus.
Iestādei tiek piešķirti finanšu līdzekļi tās darbības īstenošanai, un ir savs personāls. Iestādes budžeta ieņēmumus un izdevumus atspoguļo arī pašvaldības budžeta pārskatos. Galvenais iestāžu ieņēmumu avots ir pašvaldības budžeta līdzekļi, bet daļu iestāžu ieņēmumu var veidot arī maksas pakalpojumi, taču dažādu nozaru iestādēm to apjoms ir atšķirīgs. Iestādēm salīdzinājumā ar administrācijas struktūrvienībām ir lielāka patstāvība.
Lai sniegtu pakalpojumus valsts un pašvaldību iestādēm, publiskos pakalpojumus fiziskām un juridiskām personām, kā arī lai vadītu un īstenotu pašvaldības, valsts un starptautiskus projektus un programmas, pašvaldība saskaņā ar Publisko aģentūru likumu var izveidot pašvaldības aģentūras.
Šis likums nosaka, ka pašvaldības aģentūra ir pašvaldības izveidota pašvaldības iestāde, kam ar pašvaldības lēmumu uzdots veikt pašvaldības kompetencē esošas noteiktas funkcijas un kura tās veic saskaņā ar pārvaldes līgumu, ko noslēdz pašvaldības domes priekšsēdētājs ar pašvaldības aģentūras direktoru. Pārvaldes līgums un no tā izrietošās procedūras pamatā atšķir aģentūru no citām pašvaldības iestādēm. Aģentūra pēc būtības ir vairāk orientēta uz rezultātu, bet parasta iestāde – uz procesu.
Pašvaldībās kā iestādes parasti darbojas vispārizglītojošās skolas, pirmsskolas bērnu iestādes, bibliotēkas, kultūras nami vai tautasnami. Lielākās pašvaldībās kā atsevišķa iestāde organizēts sociālās aprūpes dienests, kurā ietilpst arī kāda aprūpes institūcija.
Pašvaldības aģentūras pārsvarā veidotas gadījumos, kad tika reorganizēti pašvaldības uzņēmumi.
Pašvaldības kapitālsabiedrību dibināšana un izmantošana
Dažkārt mēs nevaram atbildēt uz jautājumu – vai primitīvu principu nostiprināšana likumos ir vienkārši juristu muļķība vai ļauns nodoms šauru grupu interesēs savtīgu mērķu vārdā. Viens no šādiem primitīviem principiem ir ideja, ka privātais sektors nodarbojas ar uzņēmējdarbību, bet valstij un pašvaldībām preces un pakalpojumi nav jāražo, kā arī nauda nav jāaizdod. Kamēr ekonomisti strīdas, kādai jābūt proporcijai par valsts iesaistīšanos uzņēmējdarbībā, tikmēr likumdevēji izdomā to vienkārši aizliegt.
Līdz 2010. gada 1. jūlijam pašvaldību domēm bija jānodrošina, ka publisku personu uzņēmējdarbība, kas uzsākta pirms Valsts pārvaldes iekārtas likuma spēkā stāšanās dienas, atbilst šā likuma prasībām¹. Valsts pārvaldes iekārtas likums² paredz gadījumus, kad publisku personu komercdarbība ir pieļaujama. Kopš Komerclikuma ieviešanas Latvija bija kļuvusi par visaizliedzošāko valsti pašvaldības uzņēmējdarbībai. Turklāt likums “Par valsts un pašvaldību kapitāla daļām un kapitālsabiedrībām” bija veidots tik savdabīgi, ka šķita speciāli pieņemts korupcijas veicināšanai. Atteikšanās no uzņēmumu padomēm un visas atbildības nodošana vienas amatpersonas (valsts sekretāra vai pašvaldības vadītāja) rokās noveda pie valsts un pašvaldību kapitālsabiedrību valžu politizēšanās.
Situācija ir mainījusies, jo sagatavots jauns publisko personu (valsts vai pašvaldības) kapitālsabiedrību un kapitāla daļu pārvaldības likumprojekts un grozījumi vairākos citos likumos (tajā skaitā Valsts pārvaldes iekārtas likumā), kur paredzēta arī jaunu kapitālsabiedrību dibināšana divu iespējamo iemeslu dēļ:
lai novērstu tirgus nepilnību;
lai pārvaldītu stratēģiskus īpašumus.
Abi nosacījumi būs attiecināmi arī uz pašvaldībām. Dome ar savu lēmumu varēs piešķirt īpašumam stratēģiska resursa statusu, proti – šāda īpašuma apsaimniekošana ir stratēģiski svarīga pašvaldības administratīvās teritorijas turpmākai apsaimniekošanai. Dome varēs akceptēt pamatojumu, ka jauns pašvaldības uzņēmums ir nodibināts tirgus nepilnības novēršanai.
Likumprojekti, kas saistīti ar publisku personu komercdarbības pieļaujamības definēšanu, tirgus nepilnību definē tādējādi, ka tā ir tādas situācijas novēršana, kad tirgus nav spējīgs nodrošināt sabiedrības interešu īstenošanu attiecīgajā jomā. Tēma par tirgus nepilnībām pasaules ekonomiskajā literatūrā veido veselu virzienu. Tāpēc atrast autoritatīvu pamatojumu (tajā skaitā ekonomistu – Nobela prēmijas laureātu darbos) būs iespējams ļoti dažādos gadījumos.
Kādas jaunas iespējas radīsies pēc likumprojektu paketes pieņemšanas?
Pirmkārt, katrai pašvaldībai būs iespēja noteikt savus stratēģiskos resursus. Šādu resursu apsaimniekošanai varēs dibināt jaunu (vai saglabāt esošo) kapitālsabiedrību. Atkarībā no konkrētā gadījuma šādu stratēģiskā resursa statusu var paredzēt jebkam, taču tas jāsasaista ar pašvaldības stratēģiskās attīstības programmu un citiem plānošanas dokumentiem, kuros jāpamato izvēle. Jāpaskaidro, kādu labumu no stratēģiskā resursa izmantošanas gūs pašvaldības iedzīvotāji, apmeklētāji vai vietējie uzņēmēji, kāpēc tā saglabāšana pašvaldības īpašumā būs izdevīgāka nekā privatizācija. Jāapzinās, ka tādas kontrolējošās iestādes kā KNAB vai Valsts kontrole (kuru darbinieki ir tendēti uz centralizāciju un koncentrāciju, neizprot pašvaldības sūtību) var mēģināt apstrīdēt stratēģiskā resursa pamatojumu.
Otrkārt, katrai pašvaldībai radīsies iespēja saglabāt vai izveidot kapitālsabiedrību, ja tā konstatēs, ka privātā iniciatīva izvēlētajā jomā nedarbojas pietiekami efektīvi (vai pat traucē) pašvaldības iedzīvotāju interešu nodrošināšanai. Lai ilustrētu iespējas, minēsim dažus piemērus.
Informācijas asimetrija
Masu mediju tirgū nonāk informācija, ko medijiem vieglāk sagatavot vai pārdot. Tādējādi privātais sektors neproporcionāli daudz sniedz negatīvu informāciju par pašvaldību un nenodrošina proporcionālu pozitīvo informāciju. Rīcība – pašvaldība izveido mediju komercsabiedrības formā.
Nekonkurējošs tirgus
Ja ir izveidojies privātais monopols, tad peļņas nolūkā tas var organizēt pakalpojumus vai piegādāt preces, vai izsniegt kredītus par pārmērīgi augstām cenām. Tas var darboties pretēji valsts vai pašvaldību interesēm. Tā, piemēram, ja pieejamas tikai ārvalstu bankas, tās var nekreditēt noteiktus uzņēmējdarbības sektorus. Rīcība – pašvaldības kopīgi izveido municipālo banku.
Ārējo faktoru ietekme (externalities – angl.)
Ja vienu tirgus dalībnieku ietekme ir negatīva citiem tirgus dalībniekiem, tas arī var būt iemesls valsts vai pašvaldību aktīvai darbībai. Tā, piemēram, lai augstāko izglītību ieguvušie pašvaldības iecerētā attīstāmā nozarē neaizbrauktu strādāt uz ārzemēm, kur pēc attiecīgās specialitātes darbiniekiem ir pieprasījums ar daudz lielāku atalgojumu, nekā spēj piedāvāt privātie uzņēmēji Latvijā, pašvaldība pati var iesaistīties attiecīgās nozares uzņēmējdarbībā, tādējādi piesaistot radošus un labi apmaksātus darbaspēka resursus. Šajā gadījumā ārējā negatīvā ietekme nāk no ārzemēm. Negatīvu ārējo ietekmi izraisa arī iekšējie faktori – piemēram, konkurence starp dažādiem sabiedriskā transporta veidiem var būt iemesls pašvaldības komercsabiedrības dibināšanai.
Publiskie labumi
Privātais sektors nereti nenodrošina tādus labumus kā izglītība, kultūra vai veselības aprūpe vienmērīgi visām sabiedrības grupām. Tas ir iemesls, lai pašvaldība patstāvīgi darbotos šajās jomās, tajā skaitā dibinot komercsabiedrības.
Nepietiekama resursu kustība
Dažādu iemeslu dēļ resursu kustība brīvajā tirgū var pašvaldības teritorijā nenonākt. Tā, piemēram, ja pašvaldība nav pievilcīga investoriem (kapitāla resursu trūkums), tad pašvaldība var patstāvīgi dibināt komercsabiedrību, lai attīstītu un izmantotu vietējos dabas resursus un prasmīga darbaspēka resursus. Nākotnē var paredzēt attīstīto nozaru privatizāciju un pašvaldības kapitāla ieguldīšanu citās jomās. Līdzīgs risinājums ir pašvaldības līdzdalība kooperācijas attīstībā.
Jāņem vērā, ka komercsabiedrības dibināšana nebūt nav vienīgais risinājums tirgus nepilnību gadījumā. Pašvaldībai visos gadījumos nāksies pierādīt, ka izvēlētais risinājums ir efektīvāks nekā regulēšana, iestādes izveidošana vai privātā komersanta atbalsts.
Svarīgi, ka pašvaldību politiķiem drīkst būt atšķirīgi politiskie un ekonomiskie uzskati nekā centrālajai valdībai. Demokrātija un plurālisms ir cieši savstarpēji saistīti. Tomēr izvēles pamatojums būs nepieciešams gan dialogā ar iedzīvotājiem, gan dialogā ar centrālās valdības pārraugošajām institūcijām.
Biedrības un nodibinājumi
Pašvaldības biedrību un nodibinājumu izveidošanu, pārvaldi, reorganizāciju un likvidāciju regulē Biedrību un nodibinājumu likums.
Šāda veida institūcijās pašvaldības iesaistās pirmām kārtām savu interešu aizstāvības īstenošanai, taču attiecībā uz funkciju nodrošināšanu visbiežāk biedrības (līdz Biedrību un nodibinājuma likuma spēkā stāšanās laikam – sabiedriskas organizācijas) ir veidotas sociālās aprūpes un palīdzības nodrošināšanai.
Privātā sektora iesaistīšana
Viens no veidiem, kā privātais sektors tiek iesaistīts pašvaldības funkciju nodrošināšanā, ir koncesijas izmantošana.
Koncesiju likums paredz pašvaldību iespēju organizēt sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu, neveidojot pašvaldības kapitālsabiedrības. Likums nosaka, ka koncesija ir pakalpojumu sniegšanas tiesību nodošana vai komercsabiedrības tiesības izmantot koncesijas resursus, kas tiek nodoti uz noteiktu laiku, koncedentam un koncesionāram noslēdzot par to koncesijas līgumu. Koncesijas resursi ir valsts vai pašvaldības īpašums, lietas vai lietu kopības, ko var nodot vai kas ir nodotas koncesionāram saskaņā ar koncesijas līgumu. Lēmumu par koncesijas resursu nodošanu koncesijā pieņem un koncesijas piešķiršanas nosacījumus apstiprina attiecīgā pašvaldība. Koncesionāram uz koncesijas līguma darbības laiku var nostiprināt zemesgrāmatā koncesijas līgumu vai atsevišķus no tā izrietošus apgrūtinājumus uz nekustamo īpašumu, kas ir koncesijas resursi. Pirms koncesijas piešķiršanas pašvaldībai ir jārīko pretendentu atlases konkurss vai izsole. Koncesijas līgums noslēdzams uz termiņu, kas nepārsniedz 30 gadus.
Publiskās un privātās partnerības likuma mērķis ir ļaut valstij un pašvaldībām efektīvāk piesaistīt privātas investīcijas infrastruktūras objektu izveidei un citiem projektiem, jo to īstenošana kļūs pārskatāmāka un prognozējama. Diemžēl līdz šim īstenots neliels skaits salīdzinoši maza apjoma koncesiju līgumu.
Stimulējot skolu un bērnudārzu celtniecību un renovāciju, ceļu būvniecību un citus projektus, tiek veicināta ekonomiskā izaugsme. Pirms pieņemt lēmumu par publiskās un privātās partnerības (PPP) projekta lietderību, nepieciešami finanšu un ekonomiskie aprēķini. Par katra konkrēta projekta uzsākšanu saskaņā ar likumu lemj Ministru kabinets vai attiecīgās pašvaldības dome.
Likums nosaka, ka PPP Latvijā iespējams īstenot gan līgumiskās (partnerības iepirkuma līgums un koncesijas līgums), gan institucionālās (veidojot kopsabiedrības) partnerības veidā.
Publiskās un privātās partnerības likums regulē iespējamās koncesijas procedūras – konkursu bez pretendentu atlases, konkursu ar pretendentu atlasi un konkursa dialogu. Tāpat likums nosaka pretendentu iesniegumu izskatīšanas kārtību.
________________________
1 Valsts pārvaldes iekārtas likums.
Likuma pārejas noteikumi paredz:
“17. Ministru kabinets un pašvaldību domes līdz 2010. gada 1. jūlijam nodrošina, ka publisku personu uzņēmējdarbība, kas uzsākta pirms šā likuma spēkā stāšanās dienas, atbilst šā likuma prasībām.”
² Likuma 88. pants nosaka:
“88. pants. Publiskas personas komercdarbība
(1) Publiska persona komercdarbību var veikt:
1) ja tirgus nav spējīgs nodrošināt sabiedrības interešu īstenošanu attiecīgajā jomā;
2) nozarē, kurā pastāv dabiskais monopols, tādējādi nodrošinot sabiedrībai attiecīgā pakalpojuma pieejamību;
3) stratēģiski svarīgā nozarē;
4) jaunā nozarē;
5) nozarē, kuras infrastruktūras attīstībai nepieciešami lieli kapitālieguldījumi;
6) nozarē, kurā atbilstoši sabiedrības interesēm nepieciešams nodrošināt augstāku kvalitātes standartu.
(2) Komercdarbības veikšanai publiska persona (publiskas personas) saskaņā ar likumu dibina kapitālsabiedrību.”
Izmantotā literatūra
Novadu veidošanas rokasgrāmata. PKC, RAPLM. Rīga, 2004.
Pašvaldību deputātu rokasgrāmata. LPS. Rīga, 2001.