Rīga 8°C, skaidrs, bez nokrišņiem, DA vējš 2m/s
Svētdiena, 2024. gada 28. aprīlis 00:45
Vārda dienas: Gundega, Terēze
LPS izveides vēsture
Lēmuma sagatavošana
Pašvaldību apvienošanās ideja radās tautas politiskās kustības – Latvijas Tautas frontes (LTF) biedriem. Var pieņemt, ka šī ideja radusies, mijiedarbojoties vairākiem faktoriem.
Viens no tiem – pašvaldību sadarbības tradīcija Latvijā 20. gadsimta 20. gados. Tā Latvijas Pilsētu savienība tika atjaunota kā tiesību un saistību mantiniece Pilsētu pašvaldību asociācijai, kas darbojās Pirmās Republikas un nacionālās diktatūras gados. Otra tālaika asociācija – Pagastu savienība – savā iepriekšējā veidā gan netika atjaunota, bet 18 gadus LPS paspārnē darbojās Pagastu apvienība.
Pirmās Republikas laikā doma par Pilsētu savienības izveidi radās jau 1919. gadā. 1923. gadā sasauktajā pilsētu kongresā diskutēja par dibināmās pilsētu savienības statūtiem un darbības pamatprincipiem. 1924. gadā darbs turpinājās – tika sasaukts 2. un 3. pilsētu kongress, bet 1925. gadā – 4. kongress, kurā pieņēma statūtus, ko vajadzēja apstiprināt Ministru kabinetam, bet tas nenotika. Tas pierāda, ka arī periodā starp pasaules kariem valdības un pašvaldību attiecības nebija ne vienkāršas, ne viennozīmīgas.
1926. gadā sasauktais pilsētu kongress vēlreiz apstiprināja ciešu apņēmību veidot pilsētu savienību. Taču Ministru kabinets apstiprināja statūtus tikai 1931. gadā. Asociācijas darbība neapstājās arī pēc 1934. gada apvērsuma, kad vēlētās pilsētu varas tika aizstātas ar valdības nozīmētām. 1940. gada 16. jūnijā Tallinā notika trīs Baltijas valstu pilsētu asociāciju sanāksme. Tajā pašā dienā Vācija okupēja Parīzi, bet nākamajā dienā – Vācijas sabiedrotais – PSRS – okupēja Latviju, Lietuvu un Igauniju. Pilsētu asociācijas darbs tika pārtraukts uz ilgiem gadiem. 1990. gada 27. jūnijā Ogrē notika pilsētu kongress, kas atjaunoja asociācijas darbību un apstiprināja statūtus, kas bija spēkā vēl pirms Otrā pasaules kara.
Latvijas īpatnība ceļa izvēlē, kā izkļūt no PSRS okupācijas, nošķīra to no citām vardarbīgi padomju blokā iekļautajām valstīm – tā bija juridiskā ceļa izvēle. Neatzīstot komunistu un to sākotnējo sabiedroto – nacistu – agresiju likumību, Latvija izvēlējās situācijas atjaunošanu, kāda pastāvēja līdz 1940. gadam. Politikā tas nozīmēja 1918. gadā proklamētās nacionālās valsts un demokrātiskas parlamentāras republikas atjaunošanu.
Juridiskais ceļš nozīmēja trīs būtiskāko Pirmās Republikas likumu atjaunošanu: valsts uzbūves jomā – 1922. gada konstitūcijas – Satversmes atjaunošanu sākotnēji negrozītā veidā, valsts pārvaldes jomā – 1923. gada Ministru kabineta iekārtas likuma atjaunošanu, kas gan tika pieņemts jaunā redakcijā, un privāto tiesību jomā – 1937. gada Civillikuma pieņemšanu praktiski negrozītā veidā. Civillikumam pēc satura bija maz saistības ar Kārļa Ulmaņa diktatūru, tas balstījās uz romiešu civiltiesībām un bija uzlabots Krievijas 1864. gada civillikums. Tomēr, ņemot vērā, ka neviens Ulmaņa diktatūras laikā pieņemtais likums nebija atzīstams par likumīgu, šis Civillikums tika pieņemts no jauna.
Pašvaldību jomā vajadzēja izdarīt izvēli, jo juridiskā ceļa ietvaros parādījās vairāki varianti. 1940. gada situācijas atjaunošana nozīmētu nedemokrātiskas, centrālās valdības ieceltas varas (dekoncentrētas valsts pārvaldes) izveidošanu administratīvajās teritorijās. Diktatūras laikā tika mēģināts teritoriālo pašvaldību aizstāt ar nozaru pašvaldību (kameru sistēma), kas vairāk bija raksturīga viduslaikiem un kurai līdzīgu pārvaldi izveidoja itāļu fašisti. Teritoriālās pašvaldības, kurās tiktu ievēlēti komūnu pārstāvji, neiederējās vadonības sistēmā, kur nebija vietas atšķirīgiem uzskatiem. Ulmanis tāpat kā Krievijas boļševiki, Itālijas fašisti un Vācijas nacionālsociālisti pauda tautas vienības ideju. Dažādi domājošas teritoriju pašvaldības traucēja šādas idejas īstenošanu.
Pavisam tika izveidotas sešas kameras: Tirdzniecības un rūpniecības, Lauksaimniecības, Amatniecības, Darba, Rakstu un mākslu un Profesiju. Kameras bija valsts struktūras, kas atgādināja konsultatīvu (nevis lemjošu) arodu parlamentu. Tās bija MK kontrolēti konsultatīvi orgāni, kas tieši pakļāvās attiecīgajām ministrijām. Atbilstošo resoru ministri uz trim gadiem iecēla kameru locekļus. Katrai kamerai tika pakļauts attiecīgo biedrību tīkls. Nākotnē bija plāni dot kamerām lielāku patstāvību, un šādu virzību jau varēja novērot 1939. un 1940. gadā, kad secībā, kādā tika izveidotas kameras, to veidojošām biedrībām deva iespēju tās locekļus ievēlēt (atšķirībā no iepriekšējās kārtības, kad kameru locekļi tika iecelti).
Tautas fronte noraidīja kameru atjaunošanas ideju un atbalstīja demokrātisku teritoriālo pašvaldību ideju, kādas tās pastāvēja no 1917. līdz 1934. gadam. Pašvaldību asociācijas izveide kļuva par vienu no šādas pašvaldību atjaunošanas sastāvdaļām. Raksturīgi, ka arī pirms nacionālās valsts proklamēšanas (tāpat kā pirms 1990. gada 4. maija) Latvijā jau pastāvēja demokrātiski izveidotas pašvaldības, kas atbalstīja nacionālas valsts ideju. 1922. gada Satversme pašvaldības tikai pieminēja, nevis centās “atvasināt” no valsts. Toreiz katram bija skaidrs, ka pašvaldības, kas pastāv un darbojas pirms valsts, nav “jāatvasina”.
Otrs avots – Eiropas Vietējo pašvaldību harta. Tā ietver asociācijas veidošanas tiesības kā vienu no vietējās demokrātijas pamata sastāvdaļām. Virzoties atpakaļ vēsturē – likvidējot komunistu un nacistu totalitāro režīmu okupācijas sekas, vietējie politiķi lūkojās arī nākotnē. Salīdzinājums ar Rietumu vecāko demokrātiju pieredzi rādīja, ka pašvaldību asociācijas visās šajās zemēs aktīvi darbojas un būtiski ietekmē nacionālo politiku.
Trešais avots – pašvaldību attīstības gaitā radušās praktiskās problēmas. Pašvaldības strauji ieguva varas subjekta statusu. Padomju laika likumi sākotnēji palika spēkā, taču tos arvien straujāk sāka nomainīt ar jaunām normām. Vairums jauno likumu lielākā vai mazākā mērā attiecās uz pašvaldībām. Vajadzēja izstrādāt pašvaldību interešu praktisku ievērošanas mehānismu. Tātad bija jānoskaidro, kas un ar kādiem nosacījumiem drīkst runāt pašvaldību vārdā; kāds secinājums izriet no tā, ka četras pašvaldības izteikušās “par” un trīs – “pret”, bet atlikušo gandrīz 600 pašvaldību viedoklis nav zināms.
Toreiz LTF frakcija Augstākajā Padomē (tālaika parlamentā) veidoja vairākumu. Pie parlamenta Pašvaldības un sabiedrisko lietu komisijas, ko tolaik vadīja viens no LTF līderiem Jānis Škapars, tika organizēts pastāvīgs pašvaldību politikas un parlamenta politikas koordinācijas orgāns – Pašvaldību nodaļa. Tā arī uzsāka darbu pie vienotas pašvaldību asociācijas veidošanas. Paralēlas darbības veica LTF valde, kas aicināja pašvaldību politiķus uz konsultācijām par asociācijas veidošanu.
1991. gada vasarā pašvaldību vadītāji un Augstākās Padomes deputātu grupa devās braucienā uz Franciju, kur tikās ar Francijas pašvaldību pārstāvjiem, kā arī ar Eiropas Padomes Vietējo un reģionālo varu pastāvīgās konferences pārstāvjiem. Pirms CLRAE (Vietējo un reģionālo varu kongresa) izveides līdzīgas funkcijas Eiropas Padomē veica šī pastāvīgā konference. Eiropas pašvaldību darbinieki ieteica Baltijas valstīs pārņemt demokrātisko valstu pašvaldību pieredzi, tajā skaitā izveidot asociācijas.
Pēc atgriešanās no Francijas personu loks, kas strādāja pie visas Latvijas pašvaldības aptverošas asociācijas izveides, tika paplašināts. Notika vairākas sanāksmes un lekcijas par Eiropas Vietējo pašvaldību hartas principiem. Viens no jautājumiem, par ko agrīnā stadijā diskutēja, bija parlamenta otrās palātas izveides iespēja no pašvaldību pārstāvjiem. Toreiz atbilstoši tālaika tendencei atjaunot 1934. gada situāciju izšķiršanās bija par vienpalātas parlamenta atjaunošanu saskaņā ar 1922. gada Satversmi. Šis lēmums nebija īpaši tālredzīgs, taču atbilda ātrākam ceļam pretī valstiskajai neatkarībai. Vēlāk izrādījās, ka vienpalātas parlaments nesekmē Latvijas reģionālo attīstību, un pakāpeniski radās doma pie šā jautājuma atgriezties. Taču to, kas palaists garām strauju revolucionāru pārveidojumu laikā, vēlāk atgūt ir ļoti grūti. Tādējādi tika nolemts izveidot vienotu asociāciju, lai tās iekšienē meklētu pašvaldībām kopīgus risinājumus.
Dibināšanas kongress
1991. gada oktobrī notika LTF 3. kongress, kas pieņēma jaunu programmu, kurā pašvaldībām bija veltīta vesela sadaļa. Šī programma paredzēja pašvaldību sistēmu attīstīt saskaņā ar Eiropas Vietējo pašvaldību hartu. LTF aktīvisti sadalījās grupās, kas apbraukāja visus rajonus un republikas pilsētas. Pašvaldības tika aicinātas uz dibināšanas kongresu Jūrmalā 1991. gada 14. un 15. decembrī Lielupē, Zinību namā.
Pirmās dienas sēdi vadīja Jelgavas pašvaldības priekšsēdētājs Jānis Bunkšs. Kongresā piedalījās 169 delegāti. Pirmais kongresa dokuments bija rezolūcija “Par Latvijas Pašvaldību savienības dibināšanu”. Šā dokumenta noslēgumā teikts, ka dibināšanas kongresa dalībnieki: “Pārliecināti, ka demokrātiskas, neatkarīgas Latvijas garants ir patstāvīgu un finansiāli stabilu pašvaldību eksistence, un pārliecināti, ka pašvaldību kopējo interešu paušanai un aizstāvībai nepieciešama brīvprātīga savienība, nolēma pasludināt par nodibinātu Latvijas Pašvaldību savienību un nekavējoties uzsākt tās darbību.”
Tā 1991. gada 14. decembrī pulksten 13.30 savu darbu sāka jauna pašvaldību asociācija. Tajā pašā dienā tika par pamatu pieņemti organizācijas pagaidu statūti un apstiprināta priekšsēdētāja, valdes un revīzijas komisijas ievēlēšanas kārtība, kā arī izvirzīti trīs kandidāti priekšsēdētāja amatam. Nākamajā dienā sēdes gaitā pieņēma vairākus svarīgus lēmumus: nolikumu par iestāšanās un biedru maksām, pagaidu statūtus, pagaidu valdes ievēlēšanas nolikumu, politisku rezolūciju, kas nosodīja Augstākās Padomes septembrī veiktos labojumus likumos par pilsētas pašvaldību un par pagasta pašvaldību, atļaujot Augstākajai Padomei atlaist padomes un pašvaldību amatpersonas.
Kongress ievēlēja arī pagaidu valdi un izvēlēja LPS priekšsēdi – Jelgavas pilsētas padomes priekšsēdētāju Jāni Bunkšu. Vēlāk viņš tika vairākas reizes pārvēlēts un palika amatā līdz 1993. gada septembrim, kad turpināja karjeru civildienestā (sākumā kā Ministru kabineta Pašvaldību departamenta vadītājs) un nacionāla mēroga politikā. Vēlāk trijās valdībās J. Bunkšs kļuva par ministru, kurš bija atbildīgs par nacionālās valdības politiku pašvaldību jautājumos.
Asociācijas izveidošana toreiz piesaistīja samērā lielu interesi. Debatēs par pagaidu statusu piedalījās pat toreizējais Ministru Padomes priekšsēdētājs un neapšaubāmais LTF līderis Ivars Godmanis. Interesanti, ka premjers uzstājās nevis ar apsveikuma runu, bet kā visi – debatēs. Tas bija raksturīgi tālaika demokrātijas izpratnei.
Valdīja izjūta, ka uz Latvijas politiskās skatuves ieradies jauns dalībnieks. Sākās pakāpeniskas brīvprātīgas iestāšanās periods pašvaldību asociācijā.
Principiāli lēmumi, veidojot asociāciju
Asociācijas biedri
Kas var kļūt par pašvaldību asociācijas biedriem? Praksē sastopami vairāki šīs problēmas risinājumi: biedri var būt fiziskas personas ar vai bez ierobežojumiem (iespējams noteikt, ka biedri var būt tikai vadītāji, tikai deputāti, deputāti un pašvaldības amatpersonas u.c.); biedri var būt tikai juridiskas personas – pašvaldības; sastopami arī jaukti (gan fiziskas, gan juridiskas personas) šīs problēmas risinājumi – atkarībā no iecerētās darbības mērķiem.
Daudzās valstīs darbojas amatpersonu asociācijas (mēru, mēru un padomju priekšsēdētāju, izpilddirektoru u.tml.). Visos šajos gadījumos amatpersona personīgi pieņem lēmumu par iestāšanos un šajā asociācijā pārstāv pati sevi – kā politiķis vai kā eksperts. Šāda forma vēlama, ja pamatuzdevumi ir pieredzes apmaiņa un pakalpojumu kvalitātes paaugstināšana. Amatpersonu asociācijai nevar būt pilnas tiesības runāt juridisko personu (vietējo vai reģionālo varu) vārdā, jo šīs varas parasti veido vairāki orgāni, kas šādā amatpersonu asociācijā nav pilnvērtīgi pārstāvēti. Amatpersonu asociācija var zaudēt savu nozīmi pēc vēlēšanām, jo jaunievēlētās vai jaunieceltās amatpersonas var arī izlemt neiestāties.
LPS izvēlētais variants ir visvienkāršākais un visstabilākais – asociācijas biedri var būt tikai pašvaldības kā juridiskas personas. Biedru vidū nav nevienas fiziskās personas. Domju vēlēšanas nekādi neietekmē asociācijas stabilitāti. Lai izstātos un lai iestātos, vajadzīgs attiecīgs domes lēmums. Bez domes lēmuma pašvaldību Latvijas Pašvaldību savienībā pārstāv priekšsēdis. Uz LPS pasākumiem, kuros nav jābalso, var ierasties jebkurš pašvaldības darbinieks. Ja nolemts balsstiesības (kongresā, Domē, Valdē, pastāvīgajā komitejā) deleģēt kādam citam, tad par to lemj pašvaldības lēmējinstitūcija – dome, kā tas paredzēts likumā “Par pašvaldībām”.
LPS praksē pakāpeniski izkristalizējās viedoklis, ka:
• pieņemot lēmumus, politikas veidošanas jautājumos maksimāli jāiesaista politiķi;
• jautājumos, kas saistīti ar pašvaldību pakalpojumu uzlabošanu, jāiesaista pēc iespējas plašāks pārstāvju loks, tajā skaitā profesionāļi, kas darbojas pašvaldībās;
• apstākļos, kad visas pašvaldības nav iestājušās, pasākumos maksimāli jāiesaista arī nebiedri, veidojot priekšnosacījumus savstarpējai uzticībai un iesaistei nākotnē.
LPS izvēlētā dalības sistēma izrādījusies ļoti veiksmīga, jo kā pamatmērķis noteikta biedru interešu pārstāvēšana un kopīgas politikas veidošana.
Sākot no dibināšanas kongresa, izvirzījās arī otrs pamatjautājums – vai dalībai LPS jābūt brīvprātīgai vai to labāk noteikt likumā kā obligātu?
Sākotnēji ideja ar likumu noteikt pašvaldību obligātu līdzdalību asociācijā šķiet simpātiska. Obligāts likuma regulējums atrisina jautājumu par biedru iesaistīšanu un biedru maksām. Dalība kopīga viedokļa paušanā kļūst obligāta u.tml. No centrālās valdības puses šādi piedāvājumi tika izteikti vairākkārt, taču katrreiz iekšējā diskusijā LPS ietvaros šādus priekšlikumus noraidīja. LPS biedri ne tik daudz baidījās, ka centralizēti likumā noteikta organizācija būs vāja, bet bija bažas, ka šādi izveidota organizācija varētu kļūt par valdības “garo roku”.
Pašvaldības ir būtisks partiju konkurences objekts. Valdošajai koalīcijai vienmēr var rasties vilinājums izmantot pašvaldību asociāciju kā “placdarmu” savas ietekmes palielināšanai. Parādās konflikts starp pašvaldību varas subjektu – teritoriālo kopienu – ilgtermiņa interesēm un partiju īstermiņa centieniem nostiprināt savu pārsvaru. Pašvaldības, pašā iedīglī noraidot iespēju pārvērst LPS par valdības “kabatas organizāciju”, apliecināja savu uzticību plurālismam un vietējai demokrātijai kā vērtībai.
“Garās rokas” veidošanās mehānisms ir šāds: valdība var sodīt nepaklausīgu pašvaldību asociāciju, piemēram, ar likumu samazinot biedru maksas, ietekmējot organizācijas administrācijas darba apstākļus un dažādos citos veidos. Šādai organizācijai var rasties vilinājums kļūt paklausīgai, kas nozīmētu neievērot biedru daļas intereses. LPS gadījumā brīvprātība nozīmē, ka jebkuras pašvaldības dome var jebkurā savā sēdē nolemt izstāties no pašvaldību asociācijas. Tas norādītu, ka šī pašvaldība nav mierā ar LPS īstenojamo politiku un tai radies iespaids, ka asociācija vairs neaizstāv pašvaldību kopīgās intereses.
Protams, lēmums par kādas pašvaldības izstāšanos asociācijai ir nopietns signāls un viela pārdomām. Parasti šādos gadījumos LPS administrācija uzsāk pārrunas un cenšas tikties ar konkrētās pašvaldības deputātiem, lai noskaidrotu, kādi ir izstāšanās lēmuma motīvi. Nereti izrādās, ka deputāti pirms lēmuma nav bijuši pietiekami informēti. Tiek meklēta iespēja koriģēt LPS darbību, jo kļūdas var būt ne tikai komunikācijas jomā.
Šādas politikas rezultātā LPS biedru skaits no visu pašvaldību kopskaita posmā no 1992. līdz 2008. gadam sistemātiski pieauga.
LPS biedru skaits, kas fiksēts
LPS kongresu mandātu komisiju ziņojumos
Gads LPS biedru skaits
1992. 157
1994. 272
1997. 271
2000. 497
2003. 502
2006. 526
2009. 118*
* novadi un jaunās republikas pilsētas ir agrāko vietējo pašvaldību tiesību un saistību mantinieki, tādēļ ieguva LPS biedra statusu arī tad, ja vismaz viens pagasts vai pilsēta agrāk bijuši biedri. Tas netraucē pašvaldībām brīvprātīgi izstāties no LPS
2009. gadā pašvaldību vēlēšanas notika jaunās teritorijās. Novadiem tika garantēta pārstāvniecības nepārtrauktība pēc vēlēšanām. Tomēr arī jaunajā administratīvajā dalījumā Pašvaldību savienībai bija saviem biedriem jāpierāda, ka organizācija ir vajadzīga un darbojas biedru kopīgās interesēs.
Jāatzīmē, ka gandrīz katru gadu dažas pašvaldības lēma par izstāšanos, taču vairumā gadījumu šis viedoklis tika mainīts.
Praksē apstiprinājās arī dibināšanas kongresa pieņēmums, ka valdība mēģinās sodīt nepaklausīgo asociāciju. Tā Andra Šķēles pirmās valdības laikā 1996. gadā LPS atteicās parakstīt vienošanās un domstarpību protokolu, kas būtiski pasliktināja pašvaldību finanšu stāvokli, salīdzinot ar tam pašam budžeta gadam iepriekš noslēgto vienošanos. Premjers izsauca savus padomniekus un uzdeva samazināt valsts finansējumu, taču premjera rīkojums bija neizpildāms, jo izrādījās, ka organizācija saņem naudu no brīvprātīgām biedru maksām, nevis no valsts budžeta.
Vienotība
Pašvaldību esamība saskaņā ar definīciju nozīmē daudzveidību. Tā ir ne vien ticības vai uzskatu, bet arī interešu daudzveidība. Jebkurām divām pašvaldībām intereses var sakrist tikai daļēji. Papildus deputātu atšķirīgajiem politiskajiem, ekonomiskajiem, sociālajiem un pat ētiskajiem uzskatiem pašvaldībām ir raksturīga konkurence cīņā par resursiem. Ja viena pašvaldība šos resursus dabū, tad pārējām iespēja iegūt līdzīgus resursus samazinās. Lai varētu izvērtēt vienotības sasniegšanas iespējas, nepieciešams detalizēti analizēt dominējošās atšķirības. Vairumā Rietumu demokrātiju galvenās konkurējošās grupas asociāciju iekšienē veido politiskās partijas. Ietekmi asociācijas iekšienē veicina uzvara pašvaldību vēlēšanās. Lielā mērā pašvaldību politiķu uzvedību un pozīcijas nosaka partiju intereses.
Partiju dominante veidojas, ja kandidātu sarakstus pašvaldību vēlēšanām var iesniegt tikai politiskās partijas. Tomēr arī šajā gadījumā daudzkas atkarīgs no tā, cik viendabīgi ir nosacījumi dažādās administratīvajās teritorijās un pašvaldību veidos. Var gadīties, ka piederība pie pašvaldības veida vai teritoriālās grupas kļūst svarīgāka nekā piederība pie partijas.
No 1994. gada pašvaldību vēlēšanām līdz pat 2005. gada pašvaldību vēlēšanām Latvijā vairums deputātu tika ievēlēti nevis no politisko partiju sarakstiem, bet gan no vēlētāju apvienību iesniegtiem sarakstiem. Šādi veidojumi pilnīgāk atraisa vietējo iedzīvotāju aktivitāti, tomēr tie ir nestabilāki nekā politiskās partijas. Kamēr vēlēšanu sistēma to pieļāva, tikmēr šādi vēlētāju apvienību saraksti mazās un vidējās pašvaldībās bija daudz populārāki nekā partijas.
Saeima soli pa solim īstenoja vēlētāju apvienību ierobežošanas procesu. Tomēr tam sekoja pretreakcija – sāka veidoties t.s. reģionālās partijas, kas nestartēja nacionālajās vai Eiropas Parlamenta vēlēšanās, bet ar labām sekmēm startēja pilsētās un lielākajos pagastos (administratīvajās teritorijās, kur reģistrēti vairāk nekā 5000 iedzīvotāju). Šāda parādība liecināja, ka “Rīgas partijām” vēlētāji Latvijas reģionos neuzticas. Tas nozīmē arī, ka nav pozitīvas reģionālās politikas. Saeimā pārstāvētās partijas līdz šim neizrādīja patiesu interesi par reģionālo attīstību.
Cits atšķirīgo interešu avots ir piederība noteiktam pašvaldību veidam. Maksimālais pašvaldību veidu skaits parādījās administratīvi teritoriālās reformas gaitā – pieci pašvaldību veidi:
• pagastu pašvaldības;
• pilsētu (dēvētas arī par rajona pilsētām) pašvaldības;
• novadu (reformas gaitā apvienoto pilsētu un pagastu) pašvaldības;
• republikas pilsētu pašvaldības;
• rajonu (reģionālās) pašvaldības.
Kaut arī šie pieci veidi raksturoja tikai divus juridisko kompetenču tipus – vietējās (pagasti, pilsētas, novadi) pašvaldības un reģionālās (rajonu) pašvaldības, tām bija atšķirīgas iespējas attiecībā uz valsts investīciju programmām un ES fondu izmantošanas iespējām. Tāpat atšķirīgas iespējas ir republikas pilsētu pašvaldībām, kam piemīt abu pašvaldību tipu kompetences. Mazo pašvaldību diskriminācija līdz šim bija sastopama visai bieži un tika pamatota ar pārliecību (no zinātniskā viedokļa – absurdu pārliecību) par lielo struktūru un lielo organizāciju priekšrocībām.
Saskaņā ar Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumu pēc 2009. gada vēlēšanām palika tikai novadi un republikas pilsētas vietējo pašvaldību statusā. Atšķirību likumā noteiktajās funkcijās tām nav. Papildus likumā noteiktajām obligātajām funkcijām gan novadi, gan republikas pilsētas var uzdot sev veikt patstāvīgi izvēlētas brīvprātīgas iniciatīvas, ja likums konkrēto iniciatīvu neaizliedz vai nepadara par neiespējamu to veikt pārāk stingru noteikumu dēļ. Likums bija uzdevis arī līdz 2009. gada 1. jūnijam iesniegt likumprojektu par apriņķiem (tas netika izpildīts).
Tādējādi katrs no trim domstarpību avotiem – konkurence par resursiem, partiju politiskā konkurence un konkurence starp atšķirīgos apstākļos nonākušām pašvaldību grupām – darbojas pastāvīgi un rada priekšnosacījumus, lai pašvaldības savā starpā sastrīdētos. Tajā pašā laikā jau dibināšanas kongresā bija skaidrs, ka LPS jēga ir tieši vienota viedokļa sasniegšanā, tāpēc kopš pirmsākumiem uzvarējis viedoklis, ka dažādība jārespektē. Nav jāveido vienotas monolītas pašvaldības, bet to dažādie uzskati ir jāciena. Turklāt ne tikai jāciena, bet jāaizstāv tiesības formulēt savus, atsevišķām grupām raksturīgus viedokļus.
LPS nav jārīkojas kā savulaik Kārlim Ulmanim, kurš veicināja līvu asimilāciju un apkaroja latgaļu valodu. LPS pienākums ir sekmēt dažādības apzināšanos un respektēt dažādības izpausmes. Katra pašvaldība var piedalīties tik daudzu asociāciju darbā, cik uzskata par lietderīgu. Tāpēc jau pirmajos pastāvīgajos statūtos, ko LPS pieņēma 1992. gadā, bija teikts: “LPS biedri savu specifisko interešu īstenošanai var veidot pašvaldību asociācijas un fondus.” LPS nekad nav pretojusies savu biedru līdzdalībai jebkādās asociācijās. Tieši līdzdalība šādās asociācijās palīdz labāk apzināt savas atsevišķās intereses un uz to līdzsvarošanas pamata meklēt konstruktīvu kompromisu.
Tā Latvijas Pilsētu savienībai ir daudz senāka vēsture, un sākotnēji rajonu pilsētas ne visai tiecās iestāties Pašvaldību savienībā. Gadu pēc LPS izveidošanas 2. kongresā tikai 16 rajonu pilsētas bija LPS dalībnieces. Kādu laiku visa Pilsētu savienība kopumā bija LPS biedre. Tikai pakāpeniski, proporcionāli LPS reālajiem sasniegumiem kopīgo interešu aizstāvēšanā pilsētas pa vienai iestājās kopīgajā asociācijā. Procesa noslēgumā par lietderīgu tika atzīta cita forma – rajonu pilsētas, būdamas LPS sastāvā, saglabāja arī savu vēsturisko pilsētu asociāciju. Pakāpeniski pilsētu asociācija kļuva par forumu atsevišķo interešu paušanai, vienlaikus gatavojot variantus pašvaldību kopīgiem kompromisiem. Svarīgi arī, ka daudzos jautājumos visu grupu pašvaldībām ir kopīgas intereses, taču katra grupa kopīgajās prasībās iezīmē savu īpatnējo pievienoto vērtību.
Ar laiku tika izveidotas kopīga lēmuma pieņemšanas formas katrai no pašvaldību grupām – Pagastu apvienība, Lielo pilsētu asociācija, Novadu apvienība. Novadi, kas reformas gaitā veidojās brīvprātīgi, tāpat ieviesa kopīgas koordinācijas sanāksmes. Izveidojot formālus vai neformālus forumus katram no pašvaldību veidiem, LPS kā kopīgā viedokļa meklētājas loma nevis samazinājās, bet gan pieauga.
Pašvaldību vienotību veicina arī likumā “Par pašvaldībām” ietvertā norma, ka sarunās ar Ministru kabinetu visu pašvaldību kopīgās intereses ir tiesīga pārstāvēt organizācija (1994. gadā – sabiedriska organizācija, tagad – biedrība), kuras biedri ir vairāk nekā puse no visu veidu pašvaldībām. Tādējādi, ja kāds pašvaldību veids nebūtu pietiekami pārstāvēts, formālās ikgadējās sarunas varētu nenotikt. Valdībai būtu iespējams pašvaldības sašķelt un “izspēlēt” vienas grupas pret citām.
Latvijas prakse pierāda, ka iespējai paust kopīgu pozīciju ir lielas priekšrocības abām pusēm. Pašvaldības kopumā no tā iegūst katru gadu, un no tā iegūst arī valsts ilgtermiņa intereses.
Mazākuma viedokļa ievērošana
Izveidot kopīgu viedokli tādā organizācijā kā Pašvaldību savienība nereti ir visai sarežģīts uzdevums. Jo jautājums ir teorētiskāks, mazāk “praktisks” – jo mazāk domstarpību. Nav grūti vienoties izmantot Eiropas Vietējo pašvaldību hartu, lai pamatotu lēmumu par ministrijas uzraudzības pastiprināšanu vai samazināšanu. Vieglāk ir vienoties, ja nav runa par konkrētu resursu sadali, bet grūti vienoties, ja problēmas risinājums skar politisko partiju savstarpējo konkurenci.
Potenciāla konflikta apstākļos ir bīstami pieņemt lēmumus ar mehānisku balsu vairākumu. Vēlamāk sasniegt vienprātību (konsensu) vai vismaz kompromisu, kas kaut daļēji apmierinātu visu pašvaldību grupu viedokļus. Visbiežāk sastopamais konflikta avots līdz šim bijusi resursu sadale starp pieciem likumā noteiktajiem pašvaldību veidiem – novadiem, pilsētām, pagastiem, rajoniem un republikas pilsētām. Šīm grupām bija dažādas likumos un MK noteikumos noteiktas iespējas finanšu izlīdzināšanas vai investīciju saņemšanas jomā.
Tāpēc praksē LPS vienmēr centusies nenostādīt pašvaldību veidus citu pret citu. Vēlāk šis princips tika iestrādāts arī asociācijas statūtos veto tiesību formā – katram no LPS priekšsēža vietniekiem, ja viņš saņem atbalstu no vairāk nekā puses sava pašvaldību veida pašvaldībām, ir tiesības noteikt veto jebkuram LPS lēmumam.
Republikas pilsētas līdz administratīvi teritoriālās reformas noslēgumam bija pārstāvētas ar septiņām pašvaldībām. Ja četras no šīm pašvaldībām bija pretī LPS vairākumam, tad vairāk nekā 500 pašvaldību viedoklis nevarēja kļūt par LPS kopīgo viedokli. Tāpat būtu, ja pret vairākumu būtu iebildušas 14 rajonu pašvaldības no 26 vai 19 pirmsreformas novadi no 37. Veto gadījumā LPS var vienīgi informēt par dažādu pašvaldību grupu paustajiem viedokļiem un atstāt lēmuma pieņemšanu nacionālā mēroga politiķu (Saeimas vai Ministru kabineta) patstāvīgai pieņemšanai.
Tomēr vēlamāk ir sasniegt vienprātību. Vienprātības gadījumā katra pašvaldību grupa atsevišķi paliek neapmierināta, jo nav sasniegusi grupai optimālu rezultātu, tomēr kaut kas labs tiek sasniegts katrai grupai un LPS iespējams uzstāties ar kopīgo viedokli.
Finansēšana
Finansēšanas modelis izriet no tā, kāds ir pašvaldību nolūks, veidojot asociāciju. Tāpēc finansēšanas modeļa izvēle lielā mērā turpina iepriekš aplūkoto problemātiku.
Jau dibināšanas kongresā tika nolemts, ka par asociācijas finansiālo pamatu jākļūst biedru naudām, ko katrs dalībnieks maksā brīvprātīgi. Lai cik arī liktos vilinoši ieviest obligātus maksājumus, no šādas kārtības izrietētu bīstamība, ka pieaugs nacionālās valdības ietekme uz asociāciju. Obligātus maksājumus varētu ieviest tikai ar likumu vai no likuma izrietošiem MK noteikumiem. Ja maksājumu likmes noteiktu Ministru kabinets, tad, neizbēgami, tas kļūtu par sviru ietekmei uz LPS administrāciju.
Dibināšanas kongresā bija atsevišķs balsojums par to, vai jābūt vienādai vai atšķirīgai maksājumu likmei dažādām pašvaldību grupām. Uzvarēja viedoklis, ka maksājumu likmes var būt atšķirīgas. Sākotnēji tika izmēģinātas divas maksāšanas kārtības: proporcionāli iedzīvotāju skaitam pašvaldībā (iestāšanās nauda) un proporcionāli pašvaldības budžetam (ikgadējās biedru naudas).
Pirmā kārtība bija sliktāka tādēļ, ka pašvaldību patstāvīgie ieņēmumi uz vienu iedzīvotāju Latvijā vienmēr bijuši ļoti atšķirīgi. 1994. gadā bagātākā pašvaldība ieņēma no diviem nodokļiem (iedzīvotāju ienākuma nodokļa un īpašuma nodokļa) 27 reizes vairāk nekā trūcīgākā. 2007. gadā šī atšķirība vairs bija tikai septiņreiz liela. Tomēr tas norāda, ka noteikt vienādu likmi par katru teritorijas iedzīvotāju regulāriem maksājumiem būtu neveiksmīgs risinājums. Tāpēc biedru naudu maksāšanā palika spēkā sākotnēji izvēlētā kārtība maksāt proporcionāli pašu ieņēmumiem (izslēdzot valsts mērķdotācijas).
Jau LPS 1. kongresā maksāšanas kārtība tika precizēta, nosakot biedru naudu likmi 0,04% apmērā no patstāvīgajiem ieņēmumiem. Pakāpeniski šī norma tika palielināta līdz 0,13%. Pakāpeniskums bija ļoti būtisks – katru reizi asociācijas biedrus nācās pārliecināt, ka ieņēmumu paaugstinājumam ir objektīvi iemesli un ka tiks sasniegti skaidri un saprotami mērķi. Tas vienmēr prasīja izvērstu diskusiju vairākos vadības līmeņos ar sekojošu lēmumu LPS kongresā.
Tā pēdējā biedru naudas palielināšana saistījās ar Latvijas iestāšanos Eiropas Savienībā. Vajadzēja lemt par LPS pārstāvniecības atvēršanu Briselē. Pat minimāla pārstāvniecība ar vienu pastāvīgi darbojošos pārstāvi ir samērā dārgs pasākums. Lemjot par biedru naudas palielinājumu, ikvienas pašvaldības pārstāvis izvērtēja, vai šāda pārstāvniecība ir nepieciešama kopīgo interešu labā un ko no tā varētu iegūt katra pašvaldība atsevišķi. Pašvaldības šo lēmumu pieņēma.
Republikas pilsētām salīdzinājumā ar mazajām pašvaldībām ir lielākas iespējas patstāvīgi aizstāvēt savas intereses Saeimā un Ministru kabinetā, un šo pašvaldību vadībā parasti ir pārstāvētas tās pašas politiskās partijas. Lielās pilsētas var sekmīgi lobēt savu atsevišķo viedokli tieši ar Saeimā pārstāvēto deputātu palīdzību, kas ievēlēti no šīm pilsētām dažādās politiskās partijās. Tāpēc kopīgajā viedoklī un uzskatu konsolidācijā mazās pašvaldības ir vairāk ieinteresētas, gūstot no dalības LPS “lielāku labumu”.
Maksāšanas kārtības reformu rezultātā panākts līdzsvars – republikas pilsētu ieguldījums ir salīdzināms ar novadu kopīgo ieguldījumu, un tās kopumā neietekmē finanses vairāk par pārējām pašvaldībām. Atbilstoši teicienam “kas maksā, tas pasūta mūziku” LPS finansēšanas sistēmā viena interešu grupa nevar “pasūtīt mūziku”. Tieši spēja izvairīties no lēmumiem, kas pieļautu krasu kādas pašvaldību grupas interešu neievērošanu, ir asociācijas ilglaicīgas stabilitātes nosacījums.
Pašvaldību asociācijas funkcijas
LPS statūtos jau pašā sākumā tika nostiprinātas trīs galvenās funkcijas:
• veidot kopīgu pašvaldību politiku un pārstāvēt kopīgās pašvaldību intereses;
• palīdzēt pašvaldībām dažādu jautājumu risināšanā, sniegt tām dažādus maksas un bezmaksas pakalpojumus (politiķu un darbinieku apmācība, konsultācijas, informācijas pakalpojumi);
• aizstāvēt pašvaldību kopīgās intereses un pašvaldību demokrātiju.
Ievērojot, ka Latvija pilnībā pievienojusies Eiropas Vietējo pašvaldību hartas 10. pantam, asociācijai ir tiesības un iespējas sadarbībai ar citu valstu pašvaldībām un pašvaldību asociācijām.
Lai varētu īstenot iepriekšminētās funkcijas, vajadzēja:
• izveidot organizācijas politisko struktūru un pieņemt tās darbību reglamentējošus dokumentus, nodrošinot plašu LPS biedru līdzdalību kopīgā viedokļa izstrādāšanā;
• izveidot organizācijas administratīvo struktūru, kas spētu profesionāli veikt valsts likumprojektu un valsts politikas analīzi, kā arī būtu efektīva; ar minimāliem izdevumiem tiktu panākts maksimāls efekts pašvaldību interešu pārstāvniecībā;
• izveidot interešu lobēšanas sistēmu valdībā un Saeimā (sarunu sistēmu ar valdību);
• izveidot partnerības un sadarbības sistēmu ar pilsonisko sabiedrību pārstāvošām nevaldības organizācijām;
• pastāvīgi nodrošināt masu mediju uzmanību, lai LPS aktivitātes regulāri atrastos politiskajā dienaskārtībā un sabiedrības redzeslokā, tādējādi nodrošinot iespēju skaidrot pašvaldību intereses un atrast sabiedrotos;
• izveidot dialoga sistēmu ar politiskajām partijām.
Lai varētu īstenot LPS funkcijas, tika izvēlēta elastīga rīcības taktika, tajā skaitā veidoti uzņēmumi pakalpojumu sniegšanai pašvaldībām (Latvijas Pašvaldību mācību centrs, Pašvaldību konsultāciju centrs). Kopš 1995. gada katru mēnesi iznāk LPS žurnāls “Logs”.
LPS attīstības problēmas
LPS nav cieši saistīta ne ar vienu no politiskajām partijām, tomēr partiju politiskās cīņas ietekmē situāciju arī pašvaldībās.
Pirms 2013. gada pašvaldību vēlēšanām valdība piekrāpa pašvaldības.
Krīzes gados pašvaldību un valsts finansējums tika samazināts solidāri. Pašvaldības, nereti atsakoties no attīstības pasākumiem, darīja visu iespējamo, lai saglabātu sociālo mieru. Pastāvīga konsultēšanās ar valdību un kopīga rīcība bija pamatā citur pasaulē neredzētai parādībai – pārspējot visdziļākos krīzes rekordus kopš pagājušā gadsimta 30. gadu depresijas, Latvijā nesākās masu nekārtības. Citas pasaules valstis mūs par to apbrīno, taču šā fenomena pamatā bija sarunu un konsultāciju sistēma starp valsti un pašvaldībām, kas citās valstīs nav tik attīstīta.
Tāpēc pašvaldības bija pārsteigtas, kad valdība ciniski atteicās no solītās solidaritātes arī pēc krīzes. Tika piedāvāts “makroekonomiskais scenārijs”, kurā pašvaldību relatīvajai daļai valsts kopbudžetā ik gadu jāsamazinās. Netika pildīti arī solījumi, ko valdība sniedza visa gada garumā pirms 2013. gada budžeta sarunām. Valdības ministri visiem spēkiem centās sašķelt pašvaldības, lai vismaz daļa kļūtu par attiecīgo ministru partiju atbalstītājām.
Divas pašvaldības pakļāvās valdības politiķu intrigām un izstājās no LPS. Tas nebija tālredzīgs solis, jo pašvaldību statusa atjaunošanai vienotība ir nepieciešama vairāk nekā jebkad.
Ir virkne problēmu, kas radušās pēdējos gados:
* ierobežojumi personāla motivācijai – pakļaujot pašvaldības vienotai atalgojuma sistēmai, būtiski samazinātas iespējas piesaistīt talantīgus un prasmīgus darbiniekus, kas ir rupjš Eiropas Vietējo pašvaldību hartas pārkāpums;
* ieviešot atklātos balsojumus par personālijām, radīti papildu līdzekļi politiskā spiediena izdarīšanai uz politiķiem, kas tāpat ir hartas pārkāpums;
* ik pa brīdim parādās centieni samazināt ne vien pašvaldību finanšu apjomu, bet arī finanšu autonomiju, piemēram, aizstājot pašvaldībai pienākošos nodokļu ieņēmumus ar centralizēti aprēķinātu dotāciju;
* ik pa brīdim parādās priekšlikumi ierobežot administrēšanas autonomiju, ieviešot no centra organizētu personāla kontroli.
Dažiem politiķiem ir ideja tā pasliktināt pašvaldību stāvokli, lai varētu “pamatot” kārtējās apvienošanas nepieciešamību. Tas jānovērš un ir jāatjauno līdzsvars starp valsts un pašvaldību kompetencēm.
Tāpēc LPS dienaskārtībā ir uzdevums aizstāvēt un atjaunot pašvaldību brīvības. Tas panākams, meklējot ceļus uz vienotību kopīgu mērķu sasniegšanai.
Laikraksta redakcija atrodas Mazā Pils iela 1, Rīga LV-1050
Redakcijas e-pasta adrese: [email protected]
Lursoft laikrakstu bibliotēkā pieejami raksti no 03.01.2011 līdz 17.08.2017