Rīga 12°C, skaidrs, bez nokrišņiem, D vējš 4m/s
Piektdiena, 2024. gada 26. aprīlis 09:41
Vārda dienas: Alīna, Rūsiņš, Sandris
Ievads
Vai tiešām konkurence vienmēr ir laba un protekcionisms – vienmēr slikts? Vai tiešām pastāv brīvais tirgus, kas optimizē piedāvājuma/pieprasījuma attiecības? Vai Latvija patiesi ir unitāra valsts? Vai tiešām taupīt ir izdevīgāk nekā tērēt? Kritiski spriedumi šādos un līdzīgos jautājumos sastopami daudz retāk nekā uz faktiem un to analīzi balstītas atbildes.
Šajā rakstā apspriedīsim jautājumu, vai tiešām valstij un pašvaldībai nav jānodarbojas ar uzņēmējdarbību.
Ir vairāki stereotipi, ko vairums juristu, birokrātu un žurnālistu pieņem par baltu patiesību, kaut arī praktiskā pieredze norāda uz pretējo. Ja jau vairums sabiedrībā šādiem stereotipiem tic, tad politiķim ir izdevīgi tos atkārtot. Un, ja jau sabiedrības vairākums šiem stereotipiem tic, tad žurnālists vairāk nopelnīs, tos tiražējot, nekā nopūloties ar analīzi un problēmu, kā novērst maldus.
Politiķi un ekonomisti pieņem lēmumus nepilnīgas un nesimetriskas informācijas apstākļos. Masu medijos valdošie stereotipi ir tikai viens no maldu avotiem. Šāds avots ir arī robi izglītībā. Vēl cits – apzināta vai neapzināta datu slēpšana.
Pēdējos 25 gados ir daudz darīts, lai izglītības un zinātnes līmenis Latvijā pazeminātos. Kļūdaini lēmumi noveda pie zinātnes atdalīšanas no rūpniecības un tehnoloģiju attīstības, tika pārtraukta (ar niecīgiem izņēmumiem) agrā specializācija, tajā skaitā eksaktajās zinātnēs. Skolā praktiski nekas netiek mācīts par publiskā sektora ekonomiku un tā vadīšanu.
Tos, kas cer atkal pārvēlēties, balstoties uz primitīvu propagandu un cilvēku neizpratni par Eiropas Savienību un nacionālās varas un pašvaldību atbildības dalījumu, šāda situācija pilnībā apmierina. Taču tā rada nopietnas problēmas, ja sagaidām uzlabojumus savai valstij vai savai pašvaldībai.
Datu slēpšanas piemērs ir statistika. Pašlaik par notikumiem novados ir pieejami tik minimāli dati, ka pamatots vērtējums un salīdzinājums gandrīz nav iespējams. Tam atrasti trīs aizbildinājumi – personas datu aizsardzība, komercnoslēpuma aizsardzība un līdzekļu trūkums. Taču pašvaldības vadīšanai ir nepieciešami salīdzināmi dati par novada pilsētām, novada pagastiem, ciemiem un apdzīvotām vietām, tāpat nepieciešami dati par nodokļu maksātājiem un par situāciju ekonomikas nozarēs dalījumā pa teritorijām.
Jo maldinošāka informācija, jo sliktāk zināmas dažādas alternatīvas ekonomikas un sociālās teorijas – jo mazāk izredžu pieņemt patiešām optimālus lēmumus.
Šajā rakstā tiks aplūkoti daži vienkāršākie publiskā sektora ekonomikas jēdzieni, necenšoties balstīties uz kādu vienu “patiesību”, bet mēģinot raksturot, kā lēmumus pieņem atšķirīgu ekonomisko teoriju apstākļos un ticot atšķirīgiem ideāliem.
Subsidiaritātes princips
Latvija ir pievienojusies Eiropas Vietējo pašvaldību hartai (subsidiaritāte formulēta 4. panta 3. paragrāfā) un Līgumam par Eiropas Savienības darbību (5. panta formulējums, protokols par subsidiaritāti un proporcionalitāti). Subsidiaritātes princips ir atzīts Valsts pārvaldes iekārtas likumā (10. pants). Tas nenozīmē, ka kāds ierēdnis grasītos šo principu pildīt. Daudziem politiķiem un ierēdņiem šis princips traucē omulīgi dzīvot.
Princips ir par iejaukšanos. Vai valstij, pašvaldībai un Eiropas Savienībai jājaucas cilvēku personiskajā dzīvē? Vai valstij jālemj pašvaldības vietā? Vai ES jālemj Latvijas vietā? Atbildes uz šiem jautājumiem var atrast, lietojot subsidiaritātes principu.
Saskaņā ar šo principu indivīda vai personas pilnā atbildībā atstāj lietas, ar kurām šī persona sekmīgi tiek galā. Tāpat valsts neiejaucas komercsabiedrību darbībā gadījumos, kad tās pašas ir sekmīgas un neapdraud sabiedrības intereses. Tomēr pašvaldībai, valstij un Eiropas Savienībai ir tiesības un pienākums iejaukties, ja privātpersonām nepieciešams palīdzēt.
Ja nu publiskās personas nolemj iejaukties (mandātu tās saņem no saviem vēlētājiem, kuru vārdā lemj par iejaukšanās lietderību), tad vēlams pēc iespējas decentralizēt atbildību. Priekšroka palīdzēt ar iejaukšanos ir vietējai pašvaldībai, tad plānošanas reģionam, tad Latvijas Republikai un tikai tad, ja katra no šīm publiskajām varām nav sekmīga, – Eiropas Savienībai.
Eiropas Vietējo pašvaldību harta nosaka vairākus izņēmumus, kad decentralizācijas vietā izvēlēties centralizāciju, un tie ir:
ekonomijas vai efektivitātes apsvērumi (kad centralizēta sistēma sasniedz tos pašus vai labākus rezultātus lētāk);
uzdevuma mērogs pēc satura un jēgas (kad sabiedrības priekšstāvji uzskata, ka nepieciešama vienveidīga rīcība plašākā teritorijā par pašvaldības vai valsts teritoriju).
Subsidiaritāte kā politikas zinātnes pamatprincips attiecībā uz varas dalījumu ir teorētiskais iemesls, kādēļ attaisnojama pašvaldības vai valsts iejaukšanās.
Plašāki līdzekļi šīs tēmas analīzei attiecas uz ekonomikas zinātni – publiskā sektora ekonomikas nozari. Iemesli, kāpēc pašvaldībai jāiejaucas privātās dzīves sfērā, ir tirgus nepilnības un valdības nepilnības.
Galvenie tirgus nepilnību veidi
Vārds “nepilnība” labi atbilst latviskajai dzīves ziņai – mēs cenšamies nevienu neaizvainot. Angļu vārds “failure” ir ar daudz plašāku nozīmi – izgāšanās, neveiksme, katastrofa. Jebkurā gadījumā ar latvisko vārdu “nepilnība” jāsaprot kas vairāk – nespēja efektīvi darboties, nespēja efektīvi sasniegt sabiedriski derīgus mērķus.
Ja tirgus (uzņēmēju sacensība, cenšoties gūt peļņu) nenodrošina sabiedriski vajadzīgu mērķu sasniegšanu, tad pašvaldībai vai valstij ir tiesības un pienākums (attiecīgie priekšstāvji tika ievēlēti publiskā labuma nodrošināšanai) iejaukties. Pastāv vairāki iejaukšanās veidi – savas, pašvaldībai vai valstij piederošas komercsabiedrības veidošana ir tikai viens no iejaukšanās veidiem.
Jautājumam, kas ir tirgus nepilnība, veltīta plaša zinātniskā literatūra. Dažādi autori gadsimta laikā lietojuši dažādu terminoloģiju, aplūkojuši šo jautājumu no dažādu ideoloģiju (ekonomisko, politisko, ētisko uzskatu sistēmas) viedokļa. Tā kā vietējās demokrātijas galvenā atziņa ir plurālisms, dažādas pašvaldības drīkst līdzīgas situācijas risināt atšķirīgi, attēlojot savu vēlētāju dominējošos uzskatus. Tajā pašā laikā publiskā sektora ekonomika kā zinātnes nozare apraksta galvenos tirgus nepilnību veidus.
Publiskie (sabiedriskie) labumi
Publiskie labumi ir labumi, ko nodrošina visai (Eiropas, valsts vai pašvaldības) sabiedrībai. Retāk to panāk tieši (piemēram, bezmaksas sabiedriskais transports katram), biežāk tiešā labuma guvēji ir daži vai vairāki, taču šo labumu sagādāšanai ir attiecīgās sabiedrības atbalsts.
Teorētiskajā literatūrā publisko labumu formāli definē, atšķirot to no citiem produktiem (šajā gadījumā no precēm) ar divām īpašībām:
tie ir pieejami visiem,
sniedzot labumu vienam, pārējiem iespēja saņemt šo labumu nemazinās.
Precēm, kas nonāk tirgū kā uzņēmējdarbības produkti, ir pretēja īpašība – to skaits mēdz būt ierobežots. Vienam saņemot preci, tā kļūst retāka, un, iespējams, pieaugs cena.
Praksē publiskā labuma jēdzienu lieto arī tad, ja kāda no šīm īpašībām tiek noteikta kā mērķis, bet to pilnībā neizdodas sasniegt. Tā, piemēram, bērnudārzi ir publiskais labums, kaut arī vietu tajos ne vienmēr pietiek.
Lēmumus par to, vai un cik lielā mērā noteikti produkti ir publiskais labums, pieņem politiski. Tā izglītība, veselība un sabiedriskais transports tiek atzīti par publiskajiem labumiem tāpēc, ka sabiedrības vārdā nolemts nodrošināt lielāku vai mazāku tiesību vienlīdzību visiem šo labumu saņēmējiem. Publiskais labums vieniem var vienlaikus būt publiskais “sliktums” citiem. Teiksim, cietumnieks brīvības atņemšanu normāli neuzver kā labumu sev, taču to kā publisko labumu uztver citi, kas vēlas, lai cietumnieku viņu uzdevumā soda, moka vai audzina.
Negatīva blakus (ārējā) ietekme
Daudzos gadījumos uzņēmējs, kas paša uzņēmumā ražo preces, apdraud gan savus strādniekus, gan pārējos iedzīvotājus. Ja pieņemam, ka uzņēmējam patiešām galvenais motīvs ir peļņa, tad iespējams nodarīt ļaunumu videi, drošībai, preču kvalitātei. Šādu un līdzīgu parādību kopumu angļu ekonomiskajā literatūrā parasti apzīmē “negative externalities”. Tā, piemēram, ja svarīgi resursi (mežs, ūdens) atrodas tikai peļņas guvēja atbildībā, iespējama šo resursu pilnīga izmantošana. Savulaik tā daudzās valstīs tika iznīcināti meži. Ja bīstamo atkritumu sadedzināšana tiktu veikta tikai peļņas interesēs, tad vairotos dzīvībai bīstams piesārņojums.
Piemērs, kas uzskatāmi parāda negatīvas ārējās ietekmes dabu, ir tirgus atvēršana augstākajā izglītībā. Ja šajā jomā dominē konkurence un augstskolu ienākumi ir pilnībā atkarīgi no studentu skaita, pēc kāda laika augstākā izglītība kļūst arvien līdzīgāka diplomu tirdzniecībai. Tas noved pie krasa tehnoloģiskā progresa samazinājuma un citām negatīvām sekām.
Monopols (nepilnvērtīga konkurence)
Monopolists var noteikt cenu. Ja monopolista radītā prece ir visiem vajadzīga (tai nav labu aizstājēju), tad visiem nākas būtiski pārmaksāt.
Ja monopols pieder valstij vai pašvaldībai, ir iespējams to vadīt neefektīvi (lieki darbinieki, atpalikušas tehnoloģijas, slikti pakalpojumi par augstu cenu).
Vēl sliktāk, ja monopols ir privāts. Tad rodas vilinājums šo monopolu izmantot īslaicīgiem privātiem mērķiem ar sekām nozarei, labklājībai vai dabai.
Neatkarīgi no tā, kā monopols vēsturiski izveidojies (pārpalikums no centralizētas plānveida ekonomikas, kā dabiskais monopols mēroga ekonomijas dēļ vai likumā neatļautas apvienošanas rezultātā), tas pēc būtības uzskatāms par tirgus nepilnību.
Stratēģiskās intereses
Stratēģiskās intereses ietver to, kas nav ietverts iepriekšējās tirgus nepilnībās. Stratēģiskās intereses saistāmas ar konkurenci starp ES un citiem pasaules ekonomiskajiem un politiskajiem reģioniem, konkurenci starp valstīm, konkurenci starp pašvaldībām. Iedzīvotāju interesēs katra publiskā persona cenšas uzvarēt konkurentus.
Pašvaldībai konkurenti ir gan valsts (ja kompetences nav skaidri nodalītas, kā tas ir Latvijā un vairumā citu valstu), gan citas pašvaldības. Būt par konkurentu vai par sabiedroto nav absolūts jēdziens. Vienās jomās pašvaldības ir konkurenti, citās – dabiski sabiedrotie.
Pašvaldības (atšķirībā no valstīm) ar citām pašvaldībām nekaro. Tomēr noris pastāvīga sacensība par:
cilvēkresursiem – pašvaldība ir ieinteresēta piesaistīt savai teritorijai gudrus un prasmīgus cilvēkus;
valsts dotācijām un mērķdotācijām, kas ļauj labāk attīstīt bāzes infrastruktūru;
privātajiem investoriem, kas rada papildu iespējas iedzīvotāju bagātības pieaugumam;
projektiem, kas izmantojami pārvaldes uzlabošanai.
Lai īstenotu stratēģiskās intereses, ne vienmēr labākais veids ir pirkt preces vai pakalpojumus no privātā sektora. Sacensības gaitā pašvaldība cenšas panākt salīdzinošas priekšrocības – lielāku ietekmi uz centrālās valdības lēmumiem, izmainīt vietējās ekonomikas struktūru, padarīt dzīves vidi pievilcīgāku. Šajos gadījumos nevar gaidīt, ka privāto personu sacensība tirgū dabiski tuvinās vēlamos mērķus.
Galvenie valdības nepilnību veidi
Valdības nepilnību avoti var būt gan likumdošana, gan praktiskā darbība. Bieži vien tās ir cieši savstarpēji saistītas, grūti pat atšķir, kura ir vista un kura – ola. Valdības nepilnības bieži saistītas ar uzskatu konfrontāciju – lielāka mēroga politiķiem tā gribas būt “taisnīgiem” savu vēlētāju acīs, ka netiek ņemta vērā lēmumu negatīvā vai sociālā ietekme, kas īpaši izpaužas vietējās pašvaldības mērogā. Tāpēc pašvaldībai jādomā, kā likumīgiem līdzekļiem valdības nepilnības novērst vai vismaz mazināt to ietekmi.
Vainīgie valdības nepilnību radīšanā atrodami visos mērogos. Tā ir Eiropas Savienība, kas ar katru gadu kļūst arvien birokrātiskāka un neefektīvāka. Tā ir Latvijas Republika, kas ik gadu palielina likumu, Ministru kabineta noteikumu un dublējošu institūciju skaitu. Tā ir pašvaldība, kurai gadījies pieņemt neoptimālus lēmumus, kas vēlāk traucē efektīvai pašvaldības darbībai.
Pārregulēšana
Savulaik Mozum pietika ar desmit baušļiem, lai sakārtotu cilvēku domas un nodrošinātu noteiktu sabiedrisko kārtību. Mūsdienās likumu un noteikumu ir tik daudz, ka cilvēka spēkos vairs nav tos pārzināt. Laiku pa laikam uzrodas politiķi, kas mēģina normatīvisma lavīnu apturēt, tomēr pagaidām sekmes nav lielas.
Teorētiski Eiropas Komisija atzīst pārregulēšanu kā ļaunumu, taču tam nekad nav sekojusi rezultatīva darbība pārregulējuma mazināšanā. Tas pats attiecas uz bijušā Valsts prezidenta Andra Bērziņa iniciatīvu samazināt likumu skaitu un regulējošo normu apjomu. Valdība pieņēma Tieslietu ministrijas programmu, kas it kā jautājumu risina, bet neviens nemēra iknedēļas tiesību normu skaita un apjoma pieaugumu.
Vietējā mērogā pārregulējumam ir tiešas un kaitīgas sekas. Jo vairāk noteikumu pieņemts par izglītības vai sociālās palīdzības organizēšanu, jo mazāk iespēju optimizēt pakalpojumu sniegšanu atbilstoši vietējām īpatnībām. Šādu regulējumu dēļ radīts iespaids, ka visā valstī noteikts vienāds un taisnīgs regulējums, bet netiek aprēķināti netiešie zaudējumi, kas šādu regulējumu dēļ rodas.
Viens no izteiktākajiem pārregulējuma piemēriem ir iepirkuma procedūras. ES ievieš šādas procedūras, lai veicinātu konkurenci Eiropas vienotajā tirgū. Tāpēc sarežģītas procedūras, kuru izpildei nepieciešams liels laiks, tiek paredzētas pie augstiem iepirkumu sliekšņiem. Ja Latvija noteiktu sliekšņus ES prasību līmenī, tad varētu ietaupīt ļoti daudz publisko līdzekļu. Taču pašmāju likumdevēji ir pārcentušies – sarežģītas procedūras ieviestas no zemākajiem iedomājamajiem sliekšņiem.
Pārregulējuma pamatā mēdz būt gan pārcentība, gan nepareizas teorētiskās nostādnes. Tā, piemēram, nav pareizi, ka laba ir tikai konkurence. Konkrētos gadījumos pozitīvu efektu var sasniegt gan ar konkurenci, gan ar vietējo (arī nacionālo vai ES) protekcionismu. Politikas māksla ir noteikt pareizo līdzsvaru. Tajā pašā laikā vienpusīga pieeja (fundamentālisms) parasti noved pie zaudējumiem vai izšķērdēšanas.
Netiešos zaudējumus var aprēķināt, ja salīdzina pakalpojumu izmaksas pie optimizētas organizācijas un pie likumos un Ministru kabineta noteikumos paredzētās organizācijas. Liela daļa pašvaldību vadītāju sevi mierina ar domu, ka tādējādi palielinās nodarbinātība – jo vairāk regulējumu, jo vairāk aizņemtu štata vietu un vairāk papildu izmaksu. Taču agrāk vai vēlāk jānonāk pie atzinuma, ka atslēga iedzīvotāju labklājībai ir produktivitāte, nevis maksimāls darba vietu skaits.
Apvienotās Karalistes valdība veikusi virkni pasākumu, lai pārregulējumu samazinātu. Tiek piedāvāts princips, ka, pieņemot jaunu tiesību normu, jānorāda, kāda cita norma tiek izslēgta. Katru gadu plānots tiesību normu tekstus samazināt par 5%. Tomēr šo pasākumu rezultāti būs redzami tikai pēc dažiem gadiem. Arī Apvienotajā Karalistē normatīvismam ir daudz piekritēju.
Kaitīgi aizliegumi
Mūsdienu pasaule nav tik vienkārša kā Mozus laikos. Dzīvības, veselības un dabas aizsardzībai likumos un Ministru kabineta vai pašvaldības noteikumos tiek noteikti dažādi aizliegumi. Kaut arī pati aizliegšana ir pieņemama (pašvaldība autonomās kompetences jomā darbojas likuma robežās – var darīt to, kas nav aizliegts), tās pārmērīga izmantošana rada problēmas.
Aizliegumu piemēri:
pašvaldība nevar nodarboties ar komercdarbību (tiek noteiktas sarežģītas procedūras, lai pierādītu izņēmumu nepieciešamību);
pašvaldība nevar atsavināt īpašumu, kas nepieciešams tās funkciju veikšanai (tas traucē optimizēt īpašumu racionālu izmantošanu);
pašvaldības darbinieki nevar brīvi savietot amatus (jāievēro interešu konflikta novēršanas ierobežojumi);
par pakalpojumiem nevar iekasēt pilnas izmaksas (tādējādi – maksas pakalpojums sanāk nepamatoti lētāks nekā attiecīgs privātais pakalpojums).
Likumpaklausīga pašvaldība nevar aizliegumus pārkāpt, taču tā var domāt par likumīgu juridisko formu, kā kaitīgo aizliegumu ietekmi samazināt.
Pārmērīga kontrole
Normatīvisma blakusprodukts ir pārmērīga kontrole. Kaut arī Latvija pievienojusies starptautisko likumu normām, kas padara Latvijai saistošu proporcionalitātes principu, gan likumdevēji, gan ierēdņi necenšas šo principu ievērot.
Administratīvā procesa likumā minēta tikai puse šā principa (piemērojot administratīvo atbildību privātpersonai), un tas nosaukts par “samērīguma principu”. Valsts pārvaldes iekārtas likumā ir minēts subsidiaritātes princips, taču proporcionalitātes princips starp valsts pārvaldes pamatprincipiem nav minēts. Latviešu valodā Līguma par ES darbību teksts attiecībā uz proporcionalitātes principa ievērošanu ir sagrozīts, salīdzinot ar angļu un franču redakcijām (latviskajā tekstā izlaista apņemšanās īstenot iespējami minimālo pārvaldi).
Birokrāti parasti maksimāli izmanto iespēju izveidot papildu institūcijas un pieņemt tajās pēc iespējas vairāk darbinieku. Šie darbinieki pārbauda ne vien pašvaldību (kādu no tās institūcijām), bet arī kontrolē cits citu. Daudzo kontrolieru darbība rada zaudējumus laikā, jo otrā vai trešā pēc kārtas kontrole reti atrod būtiskus pārkāpumus.
Daudzajiem kontrolieriem parasti ir vāja izpratne par pašvaldības kompetencēm, nereti viņi neatšķir autonomo kompetenci no valsts deleģētās. Bieži vien kontrolieri domā, ka pašvaldība drīkst tikai to, kas likumā noteikts, bet tas ir principiāli nepareizi.
Atgriežoties pie Apvienotās Karalistes piemēra – tur vairāk nekā 40 gadu darbojās mūsu Valsts kontroles analogs speciāli pašvaldībām – Nacionālā audita komisija. 2015. gada 1. janvārī šī komisija tika likvidēta, ieviešot konkursus privātā audita veikšanai. Taču nekad nav pieļauta situācija, ka divi kontrolētāji pēc kārtas kontrolētu vienu un to pašu.
Arī šajā gadījumā nevar izvairīties no likumā paredzētās kontroles. Toties var meklēt formu, kurā kontroles nosacījumi būtu vienkāršāki.
Rīcība valdības vai tirgus nepilnību gadījumā
Pašvaldībai ir vairākas reakcijas formas uz abiem nepilnību veidiem. Katrā konkrētajā gadījumā jāizvēlas optimālākā forma, nebūt ne visos gadījumos jāizveido komercsabiedrība negatīvās ietekmes mazināšanai.
Galvenās reakcijas formas var analizēt ar dažādu detalizācijas pakāpi. Sadalot tās pa funkcionālām darbību grupām, iegūsim šādas iespējas:
regulēšana (pašvaldība izdod saistošos noteikumus, kas mazina tirgus nepilnību vai daļēji samazina valdības nepilnību ietekmi);
administrēšana (uzraudzīt, kā tiek ievēroti pašvaldības saistošie noteikumi vai valsts likumdošana, sodīt pārkāpējus likumā vai saistošajos noteikumos noteiktā kārtībā);
bezmaksas vai daļējas maksas pakalpojumu sniegšana (izmaksas sedz pašvaldības budžets vai izmaksas dala budžets ar pakalpojuma saņēmēju);
bezpeļņas (sociālā) saimnieciskā darbība, kad mērķis nav peļņa, bet pašvaldība sniedz maksas pakalpojumus vai ražo un pārdod produktus par maksu (parasti šāda saimnieciskā darbība noris paralēli privātajai uzņēmējdarbībai);
uzņēmējdarbība (komercsabiedrību veidošana, tās darbojas paralēli privātajai uzņēmējdarbībai);
veicināšana (tajā skaitā atļautais “valsts atbalsts” uzņēmējdarbībai un atbalsts organizētās pilsoniskās sabiedrības organizācijām);
ārējais iepirkums (kad pašvaldība iepērk preces vai pakalpojumus, vai kapitālu);
publiskā un privātā partnerība vai koncesija, kad pašvaldība sadala atbildību par noteikta sabiedriskā labuma sniegšanu ar privāto partneri.
Lai pierādītu, ka reakcija uz valdības nepilnību vai tirgus nepilnību ir tieši viena no šīm astoņām izvēlēm, vajadzētu plašu analīzi. Tomēr lielākā daļa no iespējām atkrīt automātiski. Parasti pietiek, ja salīdzina dažas acīmredzamākās alternatīvas.
Subsidiaritātes principa pielietojuma procedūra
Subsidiaritātes principu izmanto, lai pierādītu, ka pašvaldībai jārisina konkrētais jautājums.
Vislabāk, ja privātais sektors (indivīds, ģimene, uzņēmējs, nevaldības organizācija) patstāvīgi risina savas problēmas. Tad pašvaldība netraucē – nevajag ne regulēt, ne kā citādi iejaukties.
Ja konstatēta valdības nepilnība (kā jau minēts, šāda nepilnība iespējama gan ES, gan valsts, gan pašvaldības mērogā), tad tas ir iemesls pašvaldībai iejaukties ar kādu no astoņiem iepriekšminētajiem risinājumiem.
Veicot secīgi attēlā parādītās darbības, var atrast pamatojumu – iejaukties vai neiejaukties. Tālāk būtu jāizvēlas iejaukšanās veids. Praktiskos gadījumos pašvaldība var būt jau agrāk iejaukusies privātā sektora darīšanās. Tādā gadījumā var būt runa par labāku alternatīvu meklēšanu. Meklējot labāko risinājumu, var salīdzināt dažas pieņemamākās no astoņām pašvaldības reakcijām. Vispareizāk būtu izvēlētās alternatīvas salīdzināt, izmantojot proporcionalitātes principa pielietojuma shēmu.
Proporcionalitātes principa pielietojuma procedūra
Proporcionalitātes principam ir īsāka vēsture nekā subsidiaritātes principam. Mūsdienās tas kļuvis par teorētisko pamatu iejaukšanās dziļuma (apjoma, nepieciešamo institūciju vērtējuma) noteikšanai.
Sākotnēji proporcionalitātes principu lietoja administratīvajās tiesībās valstīs, kuru sistēmas Latvijas valststiesībnieki pieskaita pie “kontinentālās Eiropas tiesību loka”. Savulaik, cenšoties veidot ideālu “likuma valsti”, politiķi un birokrāti nonāca pie atziņas, ka precīza likumu izpilde dažkārt var būt kaitīga. Tāpēc ierēdnim (institūcijai), kurš piemēro likumu, tika dota zināma elastība – pienākums izvērtēt likumā paredzētās darbības un varas rīcības proporcionalitāti mērķim (Egila Levita tulkojumā – “samērīgumu”).
Tika ieviesta trīspakāpju proporcionalitātes pārbaudes tradīcija.
1) Pārbauda, vai piedāvāto risinājumu mērķis ir likumīgs – vai ar attiecīgajām darbībām domāts nonākt pie likumā neaizliegta (pašvaldības autonomās kompetences gadījumā) vai likumā noteikta (pašvaldībai valsts deleģētās kompetences gadījumā) mērķa.
2) Pārbauda, vai piedāvātais risinājums patiešām tuvina norādīto mērķi (var gadīties, ka izvirzītais mērķis īstenībā attālinās, tāpēc jāpamato, ka virzība tiešām notiks mērķa virzienā).
3) Pārbauda, vai darbības ietekme ir proporcionāla gūstamajam publiskajam labumam. Svarīgi, lai darbības ietekme būtu pēc iespējas minimāla, pretējā gadījumā pašvaldības iejaukšanās mazinās privātā sektora iniciatīvu, sāks traucēt publiskā sektora iestādēm lēti un efektīvi veikt savus pienākumus.
Līgumā Par Eiropas Savienības darbību proporcionalitātes principam ir īpaša nozīme – tas uzsver centienus izveidot minimālu pārvaldi. Eiropas Savienība, veicot kādas darbības dalītās kompetences jomā, dara to pēc iespējas minimāli, apsoloties neveikt nekādas darbības, kas pārsniegtu līgumā noteikto ietekmi.
Pielietojot proporcionalitātes principu, lai izvēlētos vienu no astoņām reakcijām uz tirgus vai valdības nepilnību (uzņēmējdarbība bija viena no astoņām reakcijām), var rīkoties šādi:
1) nosaka kopīgo mērķi vienam vai vairākiem risinājumiem un pārbauda mērķa leģitimitāti;
2) katram risinājumam izvērtē pierādījumus, ka risinājuma ietvaros mērķis tuvināsies;
3) pārbauda, vai risinājums nepārsniedz mērķim nepieciešamo, un izvēlas risinājumu, kas minimāli iejaucas privātā sektora darbībā, minimizē darbību un ierēdņu skaitu.
Ar trešo soli tiek pārbaudīta proporcionalitāte šaurākā nozīmē. Proporcionāls ir tas, kas samazina birokrātisko slogu un veicina iesaistīto pušu iniciatīvu un atbildību.
Piemērs – lēmums par pašvaldības mediju
Aplūkosim aktuālu piemēru. Masu mediji un valdošo partiju politiķi ir uzsākuši pašvaldību mediju (avīžu, televīzijas, informatīvo biļetenu) apkarošanu. Šķietamais iemesls ir konkurence ar privāto reģionālo presi. Galvenais uzbrukuma objekts – reklāma, ko dažos gadījumos izvieto pašvaldību izdevumos. Taču radikālākie uzbrucēji vēlas aizliegt pašvaldībām gatavot materiālus, kas “atgādinot žurnālistiku”.
Ejot cauri attēla shēmai, konstatējam:
• privātais sektors nav sekmīgs (iepriekšējos 25 gados ir izveidojusies negatīva attieksme, kas nav balstīta uz pašvaldību funkciju, tiesību, pienākumu, veiksmju un neveiksmju attēlošanu privātajos medijos, bet galvenokārt vienpusīgu informāciju vai pat dezinformāciju);
• izskatot iespējamās tirgus nepilnības, jāatzīst, ka pašvaldības produktu virzīšana tirgū ir publisks labums, ko privātais sektors nenodrošina, atstājot tikai sabiedrisko mediju, nacionālā mērogā var veidoties publiskais monopols, tikai valdošo partiju ideoloģijas propaganda, samazinot iespējas izpausties daudz plašākam politiskajam spektram, kas pastāv pašvaldībās, pašvaldības produktu virzīšana tirgū atbilst pašvaldības stratēģiskajām interesēm, tā nepieciešama, konkurējot ar citām pašvaldībām;
• izskatot iespējamās valdības nepilnības, jāatzīst, ka nav ES nepilnību, jo ES nekādi neierobežo ne partiju, ne pašvaldību medijus, ir esošās un potenciālas centrālās valdības nepilnības, Kultūras ministrija gatavo kaitīgus likuma regulējumus, esošās kontroles struktūras (Valsts kontrole, Konkurences padome) jau tagad bez likumiska pamatojuma apkaro pašvaldību medijus un pašvaldību informācijas izdevumus.
Vairāku iemeslu dēļ konstatējam, ka pašvaldībai ir jāiejaucas, pēc iespējas mazinot valdības nepilnību un tirgus nepilnību ietekmi. Raksturīgi, ka iejaukšanās nepieciešamību nosaka nevis tikai viens, bet vairāki savstarpēji papildinoši faktori.
No iespējamiem astoņiem risinājumiem, lai sasniegtu mērķi – virzīt tirgū pašvaldības produktus, pilnvērtīgi informējot iedzīvotājus, varam izmantot vairākus risinājumus. Regulēšana (privāto mediju) pamatoti ir aizliegta, administrēšana no pašvaldības puses tāpat nav pieļaujama. Bezmaksas pakalpojums ir iespējams (to arī daudzas pašvaldības ir izvēlējušās, izplatot bezmaksas informatīvos biļetenus). Dažas pašvaldības sniedz pakalpojumu par nelielu cenu, dotējot savu biļetenu vai papildinot ieņēmumus ar maksu par reklāmu.
Pašvaldības laikrakstu var veidot kā komercsabiedrību, kas pēc būtības ir hibrīda sociālais uzņēmums. Pašvaldības laikraksta mērķis nav gūt peļņu pašvaldībai, taču tas var darboties kā hibrīda sociālais uzņēmums (veic publisko funkciju – pašvaldības produkta virzīšana tirgū, pašvaldības iedzīvotāju informēšana par iespējām izmantot pakalpojumus un iesaistīties kopienas aktivitātēs; veic privāto funkciju – pelna, izvietojot reklāmu). Hibrīda sociālie uzņēmumi parasti darbojas sektoros, kuros arī noris privātā komercdarbība, taču konkurences aizstāvēšana jāsamēro ar publisko labumu, ko šādi sociālie uzņēmumi dod.
Pašvaldībai piederošu laikrakstu (vai dalību laikrakstā kā akcionāram) var veidot, pilnīgi nodalot to no pašvaldības, uzskatot šo laikrakstu kā pašvaldības peļņas avotu. Pašvaldība kā dalībnieks akcionāru sapulcē šajā gadījumā ietekmē vadības iecelšanu.
Pašvaldība var atbalstīt privātos medijus likumīgā veidā (piemēram, palīdzot žurnālistiem gūt izglītību par publisko pārvaldi un politiku), lai uzlabotu informācijas kvalitāti. Tas uzskatāms par veicināšanas aktivitāti.
Pašvaldība var iepirkt pakalpojumus privātajos medijos (pasūtot reklāmas rakstus, kas it kā nav žurnālistika). Tāpat var iepirkt savu normatīvo aktu un savu politikas dokumentu publicēšanu.
Pašvaldība var īstenot medija funkciju publiskā un privātā partnerībā, noslēdzot līgumus ar privāto partneri – medija īpašnieku.
Redzams, ka zināmu virzību uz mērķi var sasniegt ar sešām no astoņām aktivitātēm, turklāt katrā risinājumā ir atšķirīga atdeve un izmaksas. Saskaņā ar Publisko personu mantas un finanšu līdzekļu izšķērdēšanas novēršanas likumu būtu jāizvēlas efektīvākais risinājums ar lielāko atdevi par ieguldīto naudu.
Konkrētā pašvaldībā (ņemot vērā pašvaldības deputātu ekonomiskos uzskatus, sociālās vērtības un vietējo politisko situāciju) uzreiz atteiksies no vairākiem risinājumiem, taču attiecībā uz pārējiem risinājumiem var pilnā mērā īstenot proporcionalitātes tekstu.
Pašvaldība var kā trīs alternatīvas izvēlēties:
1) komercsabiedrība – sociālais hibrīda uzņēmums, kurā reklāmas izdevumi šķērssubsidē sociālo darbību;
2) ārējais iepirkums – reklāmas pirkšana un informācijas izvietošana par budžeta naudu;
3) koncesijas līgums ar privāto mediju, kuram tiek nodots pašvaldības informācijas uzdevums.
Pirmajā solī ir jāaizstāv mērķi – konkurences apstākļos ar citām pašvaldībām un nozarēm virzīt informāciju par pašvaldības produktiem tirgū (cīņa par iedzīvotājiem, darbaspēku, tūristiem, ārējiem un iekšējiem investoriem). Ja valsts likumdošana attīstīsies totalitārisma virzienā, pašvaldību konkurenci var atzīt par neleģitīmu, taču demokrātijas apstākļos aizstāvēt šo mērķi der.
Otrajā solī var atmest otro un trešo alternatīvu. Ja privātie reģionālie mediji spētu nodrošināt lasītāju lielāko daļu, tad ārējais iepirkums būtu mērķa sasniegšanas līdzeklis. Diemžēl ne nacionāla mēroga, ne reģionālie laikraksti nespēj savu abonentu loku palielināt līdz nepieciešamajam mērogam. Ja kāds medijs noslēgtu koncesiju par pašvaldības viedokļa paušanu, sāktos nebeidzama tiesāšanās un galugalā funkcija netiktu realizēta.
Atliek viens variants, kas jāpārbauda uz proporcionalitāti šaurākā izpratnē – vai risinājums nav pārāk birokrātisks, pārāk dārgs, pārāk neietekmē privāto jomu, atņemot cilvēkiem iniciatīvu un atbildību. Citiem vārdiem sakot – vai risinājums atbilst minimālās pārvaldes ideālam?
Šo pēdējo lēmumu pieņem pašvaldības politiķi, un tas nav viennozīmīgs. Daži var uzskatīt, ka maksimāli jāsaudzē vietējie privātie mediji un jāminimizē reklāmas iespējas (tad nāksies sociālo funkciju dotēt no budžeta). Citi var uzskatīt, ka jāminimizē informācijas daudzums, ko gatavo paši, atstājot informāciju nacionālā sabiedriskā medija un privāto mediju ziņā. Vēl citi var iestāties par aktīvu un kvalitatīvu žurnālistiku, panākot maksimālu politisko un izglītojošo ietekmi.
Secinājumi
Nav tik sarežģītas problēmas, ko nevarētu raksturot ar vienkāršiem, īsiem teikumiem. Mēģināsim šā raksta būtību izteikt dažos teikumos.
Pašvaldība iejaucas privātā sektora darbībās, ja var pierādīt tirgus nepilnību vai valdības nepilnību un tās traucē uzlabot pašvaldības iedzīvotāju dzīvi.
Uzņēmuma veidošana ir tikai viena no iespējamām reakcijām uz valdības vai tirgus nepilnību.
Citas reakcijas nav prioritāras, salīdzinot ar uzņēmuma veidošanu, taču izvērtējot jāizvēlas vietējiem iedzīvotājiem izdevīgākā un saprotamākā metode nepilnības novēršanai.
Dažādās pašvaldībās atbilstoši iedzīvotāju pārstāvju zināšanām un vērtībām un atbilstoši iekšējo un ārējo faktoru ietekmei risinājumi var būt dažādi.
Laikraksta redakcija atrodas Mazā Pils iela 1, Rīga LV-1050
Redakcijas e-pasta adrese: [email protected]
Lursoft laikrakstu bibliotēkā pieejami raksti no 03.01.2011 līdz 17.08.2017