Rīga 4°C, apmācies, bez nokrišņiem, DR vējš 5m/s
Otrdiena, 2024. gada 23. aprīlis 09:50
Vārda dienas: Georgs, Jurģis, Juris
IEVADS
Politikas analīzei var izmantot dažādas metodes. Vienas vai otras metodes izvēle ir atkarīga no daudziem apstākļiem, varētu pat teikt, ka piemērotākās analīzes metodes izvēle ir māksla. Dažkārt politikas izvēli nosaka ētika vai reliģija – ļaužu priekšstati par labo un slikto, par to, kā nonākt pie laimes. Citkārt izvēli diktē ārējie spēki – valsts pakļaujas starptautisko organizāciju prasībām un īsteno svešu gribu. Šoreiz izmantosim interešu grupu teoriju, kas nereti palīdz izskaidrot notikumus, kuru virzošie spēki citādi paliktu apslēpti.
Detektīvromānu autori bieži lasītājam rāda analīzes paņēmienu, kas ir līdzīgs grupu teorijai. Ja izdodas noskaidrot, kam noziegums ir izdevīgs, bieži izdodas atklāt arī īsteno noziedznieku. Politikas analīzē, atklājot, kurai interešu grupai ir izdevīga notikumu gaita, var atklāt trūkstošās cēloņsakarības.
Šādas pieejas pamatā ir hipotēze par racionālu lēmumu, ko izdara savtīgās interesēs. Valsts tiesībnieki virknē likumu ir ierakstījuši pretējo – apgalvojumu, ka civildienesta ierēdņi un iestādes darbojas tikai un vienīgi “sabiedrības interesēs”, savukārt politiķi ir tie, kas nešaubīgi atšķir sabiedrības intereses no pretējām. Labie politiķi atbalsta sabiedrības intereses, sliktie – cenšas šai sabiedrībai ieriebt. Diez vai saprātīgi domājošs cilvēks šādus apgalvojumus uztvers nopietni, cita lieta – var pārdomāt, kādām interešu grupām šādi apgalvojumi ir izdevīgi.
Grupu teorijas pielietojuma robežas nosaka nevis primitīvā valststiesībnieku pieeja, bet gan cilvēku īpašība rīkoties neracionāli. Tam ir trīs galvenie avoti. Pirmkārt, dezinformācija – administratīvie un politiskie lēmumi tiek pieņemti maldīgas informācijas iespaidā, objektīva un patiesa informācija reti ir pieejama. Otrkārt, ticība ekonomiskām un sociālām teorijām, kuras konkrētajā gadījumā nav izmantojamas un noved pie maldīgiem secinājumiem. Treškārt, cilvēka (arī politiķa vai ierēdņa) tikumi (vai netikumi) – skopums, skaudība, nenovīdība un citas – ir racionālas īpašības. Katrs no šiem apstākļiem var izraisīt situāciju, kad interešu grupa īstenībā rīkojas pret savām racionālajām interesēm.
Ir diezgan daudz gadījumu, kad notikumu attīstību it kā nosaka citi apstākļi – tiesību principi, sabiedrības intereses, valststiesību teorija vai vienkārši viedu ārvalstu konsultantu padomi. Tomēr racionālo interešu salīdzināšana, sagaidāmie vai sasniegtie ieguvumi palīdz dziļāk izprast notikumus.
Vairums pašreizējo pašvaldību politiķu atceras Latvijas valsts un pašvaldību attīstību kopš 90. gadu sākuma. Piedāvātā notikumu versija nepretendē uz kādu absolūtu patiesību, bet varētu rosināt pārdomas par grupu teorijas pielietojamību un gadījumiem, kad tā nedod pareizus rezultātus. Šajā rakstā lietotā metode var tikt izmantota dažādu publiskās pārvaldes problēmu pētīšanai.
PIRMAIS ETAPS (1990–1993) – PĀREJAS POSMS UZ KAPITĀLISMU
Šajā etapā dominē trīs lielas interešu grupas. Tā saturs bija konfrontācija starp latviešu tautu (tikai šajā posmā priekšplānā izvirzījās tik lielas grupas intereses) un to iedzīvotāju daļu, kas vēlējās pagarināt okupācijas un latviešu asimilācijas periodu. Latviešu tautas sabiedrotie bija demokrātiski noskaņoti cittautieši. 1990. gada un tam sekojošās reformas balstījās uz 1) demokratizāciju, 2) deokupāciju un 3) dekolonizāciju. Trešā lielā interešu grupa bija cilvēki, kuri vēlējās saglabāt iepriekšējo laiku privilēģijas un cerēja, ka tas notiks, ja varēs Latviju saglabāt PSRS sastāvā.
Tā kā iepriekšējā vara bija iecerējusi vispirms uzvarēt pašvaldību vēlēšanās, bet pēc tam iegūto administratīvo resursu izmantot parlamenta vēlēšanās, tad Latvijā izveidojās pretēja notikumu secība nekā citās pārejas perioda teritorijās (Polijā, Ungārijā, Lietuvā u.c.). PSKP funkcionāru ideja neīstenojās – pašvaldību vēlēšanās uzvarēja Latvijas Tautas fronte (LTF). Tāpēc iepriekšējiem trīs reformas principiem var pievienot ceturto – decentralizāciju.
Uzvara sekojošajās Augstākās Padomes vēlēšanās pati par sevi nenozīmēja kontroli centrā. PSRS drošības dienesti, PSRS armija un Komunistiskās partijas struktūras turpināja funkcionēt – situāciju varēja raksturot kā divvaldību. Centrālās divvaldības periodā īpašumi, lemšanas tiesības un sākotnēji puse visu publisko finanšu tika nodots pašvaldībām, demokrātiskie tiesību principi darbojās paralēli jaunajai likumdošanai, daļēji tika saglabāti PSRS laiku likumi.
Latvijas Republika tāpat kā 1918. gadā tika atvasināta no pašvaldībām. 1990. gada 21. aprīlī Daugavas stadionā sanāca visu līmeņu deputātu sapulce, kurā dominēja vietējo un reģionālo pašvaldību deputāti, kas ar vairāk nekā 8000 balsīm pret mazāk nekā 100 balsīm uzdeva jaunievēlētajai Augstākajai Padomei jau pirmajā sēdē pasludināt neatkarības atjaunošanu. Balstoties uz pašvaldību deputātu mandātu, tika pieņemta 1990. gada 4. maija Neatkarības deklarācija.
Lai pārietu no okupācijas režīmam raksturīgas totalitāras sistēmas ar centralizētu plānveida ekonomiku, tika īstenota:
nacionālās valūtas ieviešana;
valsts īpašumu komunizācija (transformācija no valsts īpašuma uz pašvaldības īpašumu);
privatizācija par vaučeriem (privatizācijas sertifikātiem);
restitūcija (īpašumu un zemes atdošana īpašniekiem uz PSRS okupācijas datumu);
okupācijas armijas izvešana;
lustrācija (politisko tiesību ierobežošana personām, kas aktīvi atbalstīja PSRS režīmu);
pievienošanās starptautiskām organizācijām un starptautiskajiem līgumiem.
Šajā periodā:
pašvaldības saņēma valdības atbalstu izpildkomiteju sistēmas likvidēšanā (tika likvidēta vertikālā hierarhija);
tika likvidēts daudzpakāpju budžets, panākot reālu pašvaldību autonomiju;
saglabājās vairāki totalitāras sistēmas komponenti, tajā skaitā tikai daļēji tika īstenots subsidiaritātes princips;
daļēji tika īstenots minimālas pārvaldes princips.
Līdz šim aplūkojām trīs lielās interešu grupas un sociāli ekonomisko transformāciju saturu. Šajā periodā notika arī publiskās pārvaldes modeļa transformācija, kurā saglabājās dažas iepriekšējā režīma iezīmes un parādījās jaunas īpašības. Modelis izveidojās, realizējot dominējošās grupas – latviešu tautas – intereses attiecīgajā posmā, un tā galvenās iezīmes ir minimālisms (minimālas valsts iestādes, minimāls skaits darbojošos likumu) un decentralizācija (galveno, sociāli jutīgāko jautājumu nodošana pašvaldību kompetencē).
Līdz 1993. gadam attīstījās un nostiprinājās pašvaldību autonomija.
Finanšu autonomija īstenojās divos etapos: pirmkārt, likvidējot daudzpakāpju budžetu (kopš 1992. gada vietējās pašvaldības budžets vairs nebija reģionālās pašvaldības budžeta sastāvdaļa, reģionālās pašvaldības budžets vairs nebija valsts budžeta sastāvdaļa); otrkārt, ieviešot patstāvīgu stabilu ieņēmumu bāzi kopā ar stabilas pašvaldību finanšu izlīdzināšanas sistēmas izveidošanu (sākot ar 1995. gada budžetu).
Administratīvā autonomija tika nostiprināta ar izpildkomiteju likvidēšanu – no 1992. gada ministrijām nav nekādu iespēju dot rīkojumus pašvaldības iestādēm vai struktūrvienībām, pašvaldības izpildvara ir atbildīga tikai pašvaldības domei (council). Tika atzītas pašvaldības tiesības izveidot iestādes vai uzņēmumus pēc saviem ieskatiem. Personāla autonomija netika apstrīdēta, valsts neiecēla amatos nekādas pašvaldības amatpersonas, pieļaujot dažu amatpersonu (piemēram, skolas direktoru) saskaņošanu.
Katra publiskās pārvaldes modeļa būtiska īpašība ir valsts un pašvaldību izpildvaras organizācija (personāla vadīšana un iestāžu veidošanas principi).
Latviešu tautas, ko visplašāk pārstāvēja Latvijas Tautas fronte, interesēm atbilda iepriekšējo varas struktūru nomaiņa. Tāpēc netika izveidots īpašs ierēdņa statuss, iepriekšējā režīma nomenklatūra zaudēja privilēģijas. Bez darba palika aktīvi Interfrontes atbalstītāji, kas sevi pozicionēja kā Latvijas nacionālās neatkarības pretiniekus. Pašvaldību darbā tika iesaistīti ārpusnomenklatūras speciālisti – skolotāji, zinātnieki, ārsti, inženieri, kuri ienesa savu profesionālo pieredzi pašvaldību iestāžu darba pilnveidošanai.
Būtiska publiskās pārvaldes modeļa iezīme ir arī administratīvo lietu izskatīšanas kārtība. Administratīvo procesu iestādē neformalizēja. Tika ievērota PSRS laika principu demokrātiskā forma (saturs bija mainījies, atjaunojot plurālismu un pilnībā atceļot vienpartijas diktāta iespēju). Tiesā administratīvās lietas izskatīja uz sacensības pamata atbilstoši civilprocesam.
Sākotnēji valdīja uzskats, ka publiskajai varai, no vienas puses, un indivīdam, no otras, jāatrodas pēc iespējas līdzvērtīgākos apstākļos – viņiem jābūt skaidriem tiem pašiem principiem un jābūt pieejamiem tiem pašiem dokumentiem. Iekšējā darba kārtība iestādē bija tikai palīglīdzeklis, lai nodrošinātu līdzsvarotas attiecības starp varu un iedzīvotāju. Tolaik nevarētu iedomāties, ka lēmumu iespējams gatavot klientam nezināmā “normatīvajos aktos noteiktā kārtībā”, jo uz akta saņēmēju varēja attiecināt tikai likumus (turklāt – minimālā skaitā).
Šajā periodā attīstījās un auga nākamā perioda interešu grupas. Centrālā birokrātija gatavojās revanšam, un šā perioda noslēgumā tika īstenota centralizācija Rīgā un izglītības nozarē.
Jau šajā periodā tie, kas cerēja turpmāk izveidot valdošo eliti, centās risināt īpašuma transformācijas jautājumus sev labvēlīgā virzienā. Tā privatizācijas process tika aprakstīts aptuveni 20 dažādos likumos, veidojot neskaidru un pretrunīgu vidi. Šo procesu ietekmēja gan juristi (uzlabojot savas izredzes nākotnē nopelnīt), gan nākamie privatizētāji.
Kopumā šo periodu var raksturot kā minimālās pārvaldes modeli ar izteiktu decentralizāciju.
OTRAIS ETAPS (1993–1998) – PSEIDORESTAURĀCIJA
Šajā etapā dominēja jau citas interešu grupas. Politikā tas izpaudās kā koalīcijas valdību perioda sākums, kurā katrs no koalīcijas partneriem pauda savas grupas vai vairāku “savu” grupu intereses, meklējot savstarpējos kompromisus un veidojot kopēju reformu virzienu. Vairākas (bet ne visas) no ietekmīgākajām grupām var raksturot šādi: 1) ekonomiski aktīvie bijušās PSRS nomenklatūras dalībnieki, 2) LTF un Latvijas Nacionālās Neatkarības kustības (LNNK) dalībnieki, kas vēlējās iepriekš uzsākto privatizāciju straujāk pārvērst personīgā labumā, 3) latviešu diasporas pārstāvji ar ekonomiskajām interesēm Latvijā.
Neraugoties uz atšķirībām, šīm grupām izdevās vienoties par saviem galvenajiem interešu virzieniem – izveidot nacionālo politisko eliti, iegūt politisko varu un izveidot grūti pārskatāmu likumdošanas vidi, lai būtu ērtāk paslēpt labumu guvējus privatizācijas procesā.
Šo interešu īstenošanai vajadzēja nomainīt ierēdniecību un padarīt to par rīku valdošās elites interešu īstenošanai. Tāpat dienaskārtībā bija mērķis atņemt pašvaldībām iepriekšējā periodā atdoto varu.
Būtiska, bet ne dominējoša ietekme šajā periodā bija arī citām interešu grupām – 4) pašvaldībām, kas, apvienojušās vienotā Latvijas Pašvaldību savienībā, centās saglabāt demokratizācijas un decentralizācijas tendences; 5) Krievijai un ASV, kas rūpējās par savu ģeopolitisko interešu ievērošanu; 6) juristiem kā interešu grupai, kura veicināja birokratizāciju un rūpējās par savas nozīmes pieaugumu.
Pirms 5. Saeimas vēlēšanām veidojās jauna politiskā elite, ieviesās klubu princips. Tālaika vadošais politiskais spēks “Latvijas ceļš” izveidojās no “Kluba 21”. Paralēli atjaunoja darbību vēsturiskās politikā ietekmīgās organizācijas – masoni un studentu korporācijas. Plaši izplatījās dalība tādās organizācijās kā Rotari klubs un Lauvu klubs.
Piederība pie vienotas klubu sistēmas atviegloja koalīciju veidošanu un elitārisma attīstību jaunajās un atjaunotajās politiskajās partijās. Interešu grupām izvirzījās uzdevums nodrošināt procesu, kurā PSRS laiku valsts īpašumi nonāktu viņu rokās kā privātais īpašums.
Atšķirībā no sākotnējā minimālisma likumos un pārvaldē izvirzījās diametrāli pretēji uzdevumi. Šim nolūkam vajadzēja citādu likumdošanu un citādu publisko pārvaldi. Tika atjaunota Satversmes un Civillikuma darbība, uzrakstīta jauna Ministru kabineta iekārtas likuma redakcija. Taču, it kā atjaunojot šo likumu darbību, to saturu mainīja atbilstoši jaunveidojamās politiskās elites interesēm. Tāpēc šim periodam dots nosaukums “pseidorestaurācija”.
1993. gada nogalē tika izveidota Valsts reformu ministrija, kuras pagaidu nolikumā (Ministru kabinets, 1993) bija paredzēti pašvaldības reformu un valdības reformu departamenti. Zīmīgi, ka pašvaldību reforma tika aplūkota kā valsts reforma atbilstoši PSRS tradīcijai.
Būtiski elementi dominējošo interešu īstenošanai bija Korupcijas apkarošanas likums (Saeima, 1995) un Politisko organizāciju (partiju) finansēšanas likums (Saeima, 1995). Pirmais nozīmēja izvēli starp dažādiem korupcijas apkarošanas modeļiem, cenšoties ieviest pēc iespējas lielāku normatīvismu un dublējot dažādas kontroles institūcijas. Faktiski tāda politika (kaut arī šī pieeja joprojām ir populāra vairumā ES valstu) noved pie potenciāli korumpējamo amatpersonu skaita krasa pieauguma (Pūķis, 2004) – jo lielāka korupcija, jo lētāk īstenot privātas intereses, ko citādi būtu grūti pamatot. Otrais noteica nesamērīgi mazu partijas maksimālā finansējuma summu, ja to veic viena amatpersona. Šī norma bija domāta kā taktisks līdzeklis konkurentu izredžu mazināšanai kārtējās vēlēšanās, bet faktiski nostiprināja valdošās elites saistību ar ēnu ekonomiku, stimulējot dažādas likuma apiešanas shēmas partiju darbības finansēšanai.
Tika iedibināta kārtība, ka katra ministrija bija izmantojama kā administratīvais resurss ministra partijas ietekmes vairošanai. Šādai interesei atbilda dekoncentrācija nozarēs – katrs valdošais politiskais spēks veidoja “savu” saimniecību, pakāpeniski izplatījās idejas par valsti kā uzņēmumu, ministrijas tika sadalītas un pārvaldes funkcijas nodeva valstij piederošiem uzņēmumiem.
Šajā periodā katra ministrija atsevišķi strādāja pie sava pārvaldes modeļa. Tā, piemēram, Satiksmes ministrija izveidoja nelielus nozaru departamentus ar mazu darbinieku skaitu, kamēr galvenā analītiskā un pārvaldes kapacitāte koncentrējās ministrijas pārraudzībā esošos valsts uzņēmumos. Šāda sistēma ļāva sasniegt augstu efektivitāti, taču bija padota nozares ministram un netika īpaši koordinēta ar Ministru kabinetu un citām ministrijām.
Interesants fragmentācijas piemērs šajā posmā ir veselības aprūpes organizācija. Primāro un sekundāro veselības aprūpi katrā reģionā atšķirīgi organizēja pašvaldībām piederoši uzņēmumi, kas saucās “slimokases”. Atšķirības pastāvēja ne tikai niansēs, bet dažādās teritorijās paralēli tika izmēģinātas atšķirīgas veselības organizēšanas sistēmas.
Šajā periodā ar nolūku aizstāt potenciāli nepaklausīgus ierēdņus ar paklausīgiem tika veidots “mandarīnu tipa” civildienests. Māra Gaiļa vadītā reformu ministrija, kas darbojās izteiktā latviešu diasporas uzskatu un pieredzes ietekmē, ieviesa vairākus klasiskā Makša Vēbera birokrātijas modeļa principus.
Specializācija noteiktās kompetenču jomās un darba dalīšana – sākotnējā reforma tika veidota, pamatojoties uz universalizāciju, nevis specializāciju. Tika veidota “mandarīnu tipa” ierēdniecība, kas nebija domāta kā nozaru speciālisti, bet gan universāli likumu un noteikumu pildīšanas pratēji. Arī ministrijas sākotnēji bija ar lielu skaitu funkciju, kuras sākumā netika pakļautas specializācijai. Izņēmums jau šajā periodā bija iepriekšējā perioda reformu pabeigšana (piemēram, Privatizācijas aģentūra, kas jau 1994. gadā tika organizēta kā valstij piederoša kapitālsabiedrība).
Pārvaldē izmantojamo resursu īpašumtiesību nodalīšana no amatpersonu īpašuma – šāda kārtība nebija īpaši jāievieš, jo tāda pastāvēja arī visu okupācijas laiku. Arī jautājums par atalgojuma atkarību no paveiktā bija zināmā mērā saistīts ar šo izvēli. Kopumā iespēja, ka amatpersonu atalgojums būtu atkarīgs no paveiktā, Latvijā tika noraidīta.
Atalgojums, kas balstās uz rangiem, nosakot arī īpašas pensijas – sākotnējā iecere bija noteikt dažādiem rangiem dažādu atalgojumu (tas arī Ministru kabineta noteikumu veidā tika izdarīts), taču vēlme audzēt civildienestu nonāca pretrunā ar valsts finansiālajām iespējām. Sistēma ar rangiem atbilstošu atalgojumu tika realizēta tikai daļēji, jo, pieņemot kārtējos valsts budžetus, vienmēr pietrūka līdzekļu. Būtiska loma bija populismam, jo, lai uzvarētu vēlēšanās, bija vēlams izlikties, ka no valsts saņemamais atalgojums ir pēc iespējas mazāks. Latvijā Ministru prezidenta, ministru un Saeimas deputātu algas vienmēr ir bijušas zemākas nekā kaimiņvalstīs. Tas arī atstāja iespaidu uz citu valsts amatpersonu atalgojumu.
Iecelšana amatā un virzīšana karjeras gaitā, balstoties uz nopelniem, nevis aizspriedumiem vai labvēlības – sākotnēji tika veidota sistēma, kurā virzīšana amatā notiktu, sasniedzot kārtējo no 13 pakāpēm (ierēdņa kandidāts + 12 pakāpes) – tika veidots karjeras civildienests. Novērtēšanai un apmācībai izveidoja divas atsevišķas iestādes – Valsts civildienesta pārvaldi un Valsts administrācijas skolu.
Civildienests kā pamatdarbs, kas nodrošināms visa darba mūža garumā; ierēdnis var izstāties no dienesta, bet atlaist viņu var tikai nopietnu pārkāpumu dēļ – sākotnējā koncepcija tika stingri veidota saskaņā ar šo principu. Turpmāk Korupcijas novēršanas likumā (Saeima, 1995) noteica pirmos aizliegumus amatu savienošanai, attiecinot tos arī uz politiķiem, tiesnešiem un pašvaldības darbiniekiem. Tika izgudrots termins “valsts amatpersona”, kam Latvijā ir cita jēga un citas funkcijas nekā citās valstīs. Šis termins domāts amatu savienošanas aizliegumu ieviešanai.
Iecerēto sistēmu toreiz ieviest neizdevās. Plānojot valsts budžetu, civildienesta veidošanai nepietika naudas. Netika ieviesti eksāmeni (izņemot pirmo reizi, kad pieņēma ierēdņu kandidātus); netika piešķirtas nākamās pakāpes; netika nodrošināta iecerēto sociālo garantiju pakete. Pašvaldībām izdevās izvairīties no civildienesta, jo trūka naudas pašam valsts civildienestam.
Perioda sākumā tieslietu ministrs Egils Levits centās ieviest jaunu administratīvo procesu pēc vācu parauga, taču neizdevās pārvarēt interešu grupas – juristu – pretestību, tāpēc administratīvo procesu ieviesa tikai valsts un pašvaldību iestādēs, bet tiesā saglabājās civilprocess.
Tika pieņemts Satversmes tiesas likums, kas noteica primārās un sekundārās likumdošanas legalitātes pārbaudes kārtību, sākotnēji atļaujot prasību iesniegšanu tikai šauram iesniedzēju lokam. Uzskatīja, ka spēkā esošie likumi ir pārāk pretrunīgi, bet tiesnešu un valsts pārvaldes darbinieku kapacitāte – nepietiekama.
Administratīvais process sadalījās divās daļās – iestādēs tas darbojās “pa jaunam” (Ministru kabinets, 1995), tiesās – “pa vecam”.
Kopumā šo periodu var raksturot kā tradicionālās pārvaldes modeli, kura ietvaros sākās centralizācijas process, cenšoties atgriezt centrālajai varai iepriekšējā periodā pašvaldībām atdotās kompetences.
TREŠAIS ETAPS (1998–2003) – JAUNĀ PUBLISKĀ PĀRVALDE
Bija noslēdzies privatizācijas pirmais etaps – iedzīvotāji atbrīvojušies no sertifikātiem, vietējie privatizētāji ieguvuši īpašumus. Nereti jaunie īpašnieki neizrādīja nekādas uzņēmēja spējas, tāpēc iegūtos īpašumus un uzņēmumus atlika vien pārdot tālāk. Bija arī bailes, ka tiesa izvērtēs izmantotos privatizācijas vai denacionalizācijas paņēmienus, tāpēc iegūtos īpašumus vajadzēja steidzami pārvērst citā kapitālā.
Kaut arī juristi rūpīgi strādāja pie privatizācijas legalizēšanas, pilnīgas pārliecības, ka privatizēto neatņems, jaunizveidotajai elitei nebija. Tāpēc privatizēto vajadzēja pārdot un iegūtos līdzekļus pārvietot uz ofšoriem. Bija pienācis laiks plašāk iesaistīt ārvalstu investorus, un savas intereses Latvijā arvien skaidrāk sāka saprast Krievijas, ASV un Skandināvijas uzņēmēji.
Šajā periodā noteicošās bija “ārvalstu investoru” intereses (īpaši – no Krievijas un Skandināvijas), kas izdevīgi pārpirka pirmajā etapā privatizēto. Savukārt iepriekš izveidotā politiskā elite bija ieinteresēta atbrīvoties no iepriekš iegūtajiem īpašumiem un izvietot savus kapitālus ofšora zonās. Šo uzdevumu izpildei vajadzēja daļēji nomainīt iepriekšējā perioda birokrātus.
Lai šīs pārmaiņas pamatotu, tika organizēti tādi ārvalstu konsultantu atzinumi, kas veicinātu vietējai elitei nepieciešamās pārmaiņas, tajā skaitā – pasaulē modē nākušās Jaunās publiskās pārvaldes (JPP) principi. Īpašu uzmanību pievērsa JPP formai – tika dibinātas aģentūras, slēgti pārvaldes līgumi ar aģentūru vadītājiem, slēgti vadības līgumi ar civildienesta ierēdņiem. Tas netraucēja darboties pretēji JPP garam – noliedzot uzņēmējdarbības vadības metožu izmantošanu publiskajā pārvaldē.
Līdzīgas idejas kā JPP pasaules praksē ir parādījušās vairākkārt un savu nozīmi nav zaudējušas arī mūsdienās. ASV 60. gados tika attīstīta Jaunās publiskās administrācijas teorija un prakse, cenšoties vadīt valsti vai pašvaldību ar sistēmisku pieeju, izmantojot tālaika militārā menedžmenta un lielo kompāniju vadības metodes. 80. gados spēra vēl vienu soli – tika izvirzīta ideja vadīt valsti vai pašvaldību kā uzņēmumu. Tā bija reakcija uz acīmredzamajiem trūkumiem – birokratizāciju, neelastīgumu, publisko līdzekļu izšķērdēšanu tiesiskā veidā. Jo precīzāk ievēroja likumus un noteikumus, jo sliktāk tika izlietota nodokļu maksātāju nauda. Viskonsekventāk JPP idejas īstenoja 80. gadu beigās Jaunzēlandē un 90. gadu sākumā ASV.
JPP elementu ieviešana nebija tolaik pie varas esošās elites mērķis. Kaut arī Latvijā darbojās Jaunzēlandes konsultanti, kvalitātes kontrole veicināja sistēmas birokratizāciju un kavēja ieviešanu. Tika pieņemts Administratīvā procesa likums (Saeima, 2001), kas paredzēja sarežģītu administratīvā akta struktūru un strauju un efektīvu lēmumu pieņemšanu padarīja gandrīz neiespējamu.
Tomēr izšķirošais elements JPP īslaicīgumam bija politiķu nevēlēšanās vākt, apkopot, analizēt un publicēt informāciju par sasniegtajiem rezultātiem. Lai varētu vadīt valsti vai pašvaldību kā uzņēmumu, nepieciešams objektīvi novērtēt sekmes un neveiksmes. Kopumā JPP neveiksmju iemesli Latvijā bija tādi paši kā citās valstīs, kur JPP idejas pakāpeniski zaudēja popularitāti.
Vēl viens iemesls, kas JPP sekmes padarīja neiespējamas, bija centieni noteikt valstī vienotu kārtību, attiecināt to uz dažādām nozarēm vienādā veidā un arī uz pašvaldībām. Līdzīga neveiksme būtu, ja vienādā veidā tiktu vadīti privātie uzņēmumi, nosakot līdzīgas struktūras un vienādas procedūras. Tad mazs un liels uzņēmums, uzņēmums dzīves cikla sākumā un beigās, uzņēmums stabilā tirgū un strauji mainīgos tirgus apstākļos tiktu vadīts vienādi. Ir acīmredzami, kā šādā gadījumā samazinātos produktivitāte. Tomēr vienotu kārtību rosināja ne vien centralizētās plānošanas vērtībās audzinātie ekonomisti, bet arī Eiropas Komisija, kurai tāpat vairāk interesēja procedūru unificēšana nekā ES budžeta izlietojuma efektivitāte.
Trešā perioda modelim atbilda plaša aģentūru veidošana un turpinājās valsts un pašvaldību uzņēmumu privatizācija. Formāli ieviesa Jauno publisko pārvaldi, taču rezultātu mērīšanas sistēma, kas būtu nepieciešama daudzo aģentūru darba novērtēšanai, netika izveidota.
Īstenībā daudzas publiskās pārvaldes iestādes (īpaši tās, kas tika organizētas valsts kapitālsabiedrību formā) daudz labāk atbilda JPP garam nekā tās, ko izveidoja atbilstoši Publisko aģentūru likumam (Saeima, 2001). Nevajadzīgi nosakot publiskajām aģentūrām tādu pašu finanšu vadības kārtību kā tiešās pārvaldes valsts iestādēm, tika atņemta šo institūciju jēga. Publiskās aģentūras, neraugoties uz vairāku JPP atribūtu esamību, izrādījās pilnīgi nepiemērotas efektīvai saimnieciskajai darbībai.
Šim periodam raksturīga centrālās valdības cīņa pret pašvaldību sadarbību. Tika pieņemts Administratīvi teritoriālās reformas likums (Saeima, 1998), kurā LPS spiediena rezultātā sadarbību atzina par līdzvērtīgu apvienošanai. Tomēr centrālā valdība nepadevās un nākamos desmit gadus veltīja sadarbības apkarošanai jebkurās formās.
Būtiskas pārmaiņas notika civildienestā. Pateicoties valdības skopumam, otrā perioda beigās civildienests nīkuļoja. Krasi kritās dienesta darbinieku skaits, jo izdevīgāk bija slēgt parastus darba līgumus.
Attīstījās nevienlīdzība. Pie zemas pamatalgu skalas nodaļu vadītāju vietnieki, nodaļu un departamentu vadītāji, valsts sekretāri un viņu vietnieki izmantoja gan pirmā perioda iestrādes (iespēju būt politiskos amatos valstij un pašvaldībām piederošu uzņēmumu padomēs), gan nesen ieviestos vadības līgumus (par noteikta darba veikšanu) atbilstoši JPP kārtībai. Tā rezultātā vecāko amatpersonu algas pārsniedza Ministru prezidenta un ministru algas, bet referenti un jaunākie referenti atalgojuma ziņā nebija tālu no minimālās algas tautsaimniecībā.
Tā kā netika izveidoti priekšnosacījumi vadībai uz rezultātu, arī vadības līgumus slēdza formāli. Darbinieki tos drīzāk uztvēra kā pielikumu pie algas nekā reālus līgumus, kuru izpildes rezultātā jāsasniedz svarīgas pārmaiņas vai uzlabojumi.
Lai kaut kā atjaunotu civildienestu, tika veikta ierēdņu amatu uzskaites kampaņa. Ministriju personāla daļas strādāja pie pamatojumiem, kā dažādus amatus iekļaut ierēdniecībā.
Šā perioda laikā notika diskusija, cik lielu ierēdniecību vajag. Tika piedāvāts izveidot gan mazu augsti kvalitatīvu ierēdniecību, kas attiektos galvenokārt uz vadītāju amatiem un ar laiku, augot budžeta iespējām, varētu paplašināties. Diskutēja arī par divām pakāpēm – elitāro ierēdniecību un parasto ierēdniecību. Tomēr izvēle notika par labu lielai un vāji motivētai ierēdniecībai.
Šajā posmā notika konceptuāla pārmaiņa – karjeras civildienesta vietā turpmāk tika veidots atklāts civildienests. Šādā atklātā civildienestā varēja brīvi notikt darbinieku ienākšana no privātā sektora un atgriešanās privātajā sektorā. Tas atbilda nepieciešamībai pēc daļējas ierēdņu nomaiņas, ārvalstu investoriem vajadzēja nodrošināt atvieglotas procedūras un lielākas peļņas iespējas Latvijā.
Atšķirībā no tradicionālās pieejas, kurā pamata modelis bija dienēšana no zemākās pakāpes, lai līdz ar izdienu sasniegtu augstāko, atklātā civildienestā varēja sākt ar darbu privātajā sektorā, kādu laiku ieņemt ierēdņa amatu, atkal turpināt darbu privātajā sektorā utt.
Šā perioda noslēgumā sagatavoja un pieņēma Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja (KNAB) likumu, kas ievadīja kvalitatīvi jaunu situāciju. Tika veidots instruments politisko (ekonomisko) pretinieku apkarošanai. Šajā periodā pieņēma arī jaunu Administratīvā procesa likumu, kas ieviesa vienotu birokrātisku kārtību iestādē un tiesā; persona, kura tiesājās ar pašvaldību un valsti, zaudēja iespēju sacensties, pretī potenciāli dabūjot augstākas kvalitātes tiesnešus speciāli izveidotā administratīvo tiesu sistēmā.
Būtiski, ka proporcionalitātes princips tika attiecināts vienīgi uz administratīvo procesu, bet ne uz institūciju veidošanu – nosaucot šo principu citādi nekā ES primārajā likumdošanā par institūciju veidošanas un kompetences principu. Administratīvajās tiesībās proporcionalitātes tiesību nosauca par “samērīguma principu” (pēc vācu parauga), bet ES likumdošanas latviskajos variantos – par “proporcionalitātes principu” (pēc angļu un franču parauga).
Kopumā šo periodu var raksturot ar ārējām Jaunās publiskās pārvaldes iezīmēm, kuru aizsegā norisa birokratizācija.
CETURTAIS ETAPS (2002–2008) – IESTĀŠANĀS NATO UN ES
Šajā periodā, tāpat kā iepriekšējos, nevar izdalīt tikai vienu grupu. Noteikts kompromiss tika panākts starp vairāku grupu interesēm, kas visas bija ieinteresētas pārveidot publisko pārvaldi.
Vācu un skandināvu uzņēmēji, Krievijas oligarhi interesējās par spekulāciju ar nekustamajiem īpašumiem, uzņēmumu pirkšanu un tālākpārdošanu. Briseles birokrāti bija norūpējušies par mobilitātes veicināšanu – lai sekmētu darbaspēka plūsmu uz vecās demokrātijas zemēm, Latvijas depopulācija tiem šķita veicināma un atbalstāma. Starptautiskās finanšu institūcijas atbalstīja iedzīvotājiem neizdevīgās otrā līmeņa pensiju shēmas ieviešanu, pakāpeniski atņemot pensijas kapitālu pirmajam pensiju līmenim. Latvijas birokrāti, kas vēlējās turpināt darbu Eiropas Komisijā, centās izkalpoties un noteikt Latvijā striktākus ierobežojumus un aizliegumus, nekā ES likumdošana prasīja. Latvijas juristiem primāra vēlme bija sarežģīt likumus un tādējādi nostiprināt savu ietekmi. Koalīcijas partijas mēģināja sarežģīt politisko procesu, lai apmānītu konkurentus pirms kārtējām vēlēšanām.
Šā perioda laikā iniciatīvu zaudēja ilglaicīgi pie varas esošais “Latvijas ceļš”. Perioda beigās noslēguma fāzei tuvojās arī Tautas partijas dzīves cikls. Tika organizēti jauni politiskie spēki ar nolūku pārdalīt varu un ietekmi. Svarīgi arī tas, ka lielas daļai iedzīvotāju cerības nebija attaisnojušās. Tāpēc, mainot valdošās partijas un uzsākot jaunas reformas, varēja uzturēt līdzsvaru un sociālo mieru.
Viens no nosacījumiem, lai jaunās dalībvalstis uzņemtu Eiropas Savienībā, bija spēja izturēt veco dalībvalstu preču, pakalpojumu un kapitāla spiedienu pēc iestāšanās. Tieši šajā punktā Latvija bija sagatavota visvājāk. Steiga pamatojama ar nevēlēšanos palikt Krievijas ietekmes zonā, taču šī steiga atsaucās uz iedzīvotāju labklājību.
Lai simulētu lielāku likumpārņemšanas centību, nereti iepriekšējā perioda likumus pieņēma ar jauniem nosaukumiem (piemēram – Korupcijas novēršanas likums (Saeima, 1995) tika nosaukts par Interešu konfliktu novēršanas likumu (Saeima, 2002). Taču veiktas arī fundamentālas pārmaiņas, īpaši attiecībā uz Valsts pārvaldes iekārtas likumu (Saeima, 2002).
Administratīvā procesa likums (Saeima, 2001) pavēra ceļu krasam normatīvisma (pārregulēšanas) pieaugumam, bet Valsts pārvaldes iekārtas likums (Saeima, 2002) iezīmēja krasu pavērsienu uz centralizāciju. Valsts pārvaldes iekārtas likuma kaitīgā loma iezīmējās jau nosaukumā – termina “publiskā pārvalde” vietā šajā likumā lietots jēdziens “valsts pārvalde”. Un šajā “valsts pārvaldē” tika postulēta vienota hierarhija. Kā pamatojums izmantota sagrozīta Satversmes 58. panta interpretācija.
Notika JPP elementu pakāpeniska likvidācija, pievēršoties birokratizācijai. Šajā periodā krasi pieauga kontrolējošo un represīvo funkciju loma, tika izveidots Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs, aktivizējās un arvien plašāku darbību izvērsa Valsts kontrole.
Arvien vairāk valsts un pašvaldību politikā sāka iejaukties no ārvalstīm finansētas biedrības, tajā skaitā ASV izcelsmes organizācijas “Delna”, “Providus” un citas. Tika radīta savdabīga “raganu medību” atmosfēra, kurā nelielas nevaldības organizācijas kopā ar valsts kontrolējošām struktūrām daudz runāja par dažādiem pārkāpumiem, taču savākt reālus pierādījumus parasti neizdevās. Tomēr atsevišķos korupcijas gadījumos tika sasniegti arī notiesājoši spriedumi.
Pateicoties inercei, šajā periodā vēl pastāvēja izvērsta aģentūru sistēma un tika radīti atbilstoši likumi un Ministru kabineta noteikumi, lai aģentūrām būtu ar ko nodarboties. Katra ministrija centās radīt iespējami vairāk iestāžu.
Turpinājās centieni izveidot vienotu ministriju optimizācijas politiku. Katrai ministrijai atsevišķi vairs neļāva uzlabot savu darbu – tas bija jādara centralizēti iepriekš izveidotā Politikas koordinācijas departamenta vadībā. Ministrijām prasīja sastādīt savu stratēģisko plānu, kas neparedzēja darba uzlabošanu, bet aprakstīja atbildībā esošo nozaru attīstības vadlīnijas nozaru skatījumā.
Šajā periodā tika intensīvi gatavota piespiedu administratīvi teritoriālā reforma. Valdība pakāpeniski atsacījās no agrāk pieņemtajiem reformas principiem:
1993. gadā tika izslēgta sadarbība kā vietējās reformas forma (Latvijā nedrīkstēs izmantot sadarbības metodes, ko plaši lieto Francijā un Vācijā);
1995. gadā no likuma izslēdza sadaļu par reģionālo pašvaldību veidošanu; pie viena no likuma izslēdza subsidiaritātes principa ievērošanas prasību;
tika vairākkārt apbraukātas visas pašvaldības, piedāvājot dažādus apvienošanās variantus; katrai pašvaldībai, kas brīvprātīgi apvienojās, piešķīra valsts budžeta dotāciju (kopumā šim mērķim tika izlietoti aptuveni 150 miljoni eiro).
Civildienestā pamatā turpinājās iepriekš iesāktais, kaut arī ik gadu notika tālāka atkāpšanās no JPP principiem. Pēc izmaiņām Publisko aģentūru likumā (Saeima, 2005) tika pārtraukti vadības līgumi un pārvaldes līgumi. Aģentūras turpmāk tika pārvaldītas atbilstoši to stratēģijām, bet vadības līgumus vairs neslēdza.
Turpinājās darbs pie stingrāku prasību izvirzīšanas ierēdņiem, vienlaikus ierobežojot motivācijas iespējas. Tika pieņemts jauns, detalizētāks Valsts civildienesta ierēdņu disciplinārās atbildības likums, kurā bija paredzēti vairāki pārkāpumu veidi, piemēram, ierēdņus var sodīt, ja tie kaut ko ir izdarījuši pretēji normatīvajos aktos noteiktajai kārtībai – pārkāpjot ne tikai ārējos, bet arī iekšējos normatīvos aktus.
Šajā periodā jaunais KNAB sāka izvērst “raganu medības”; sekmīgas krimināllietas tika ierosinātas reti, taču bieži parādījās paziņojumi, kas meta ēnu uz valsts pārvaldi un pašvaldībām.
Par ietekmi uz KNAB norisa cīņa starp politiskajām partijām, cenšoties panākt savās interesēs darbojošos vadību. Tajā laikā KNAB iesaistījās iekšējās intrigās un paplašināja korupcijas apkarošanas virzienu, koncentrējoties uz interešu konfliktiem, nevis uz korupciju.
Tika noskaidrota hierarhija attiecībā uz administratīvo procesu. Tā, piemēram, atzina, ka pašvaldībā nav augstākas instances par pašvaldības domi un nākamā izskatīšanas pakāpe pēc domes ir tiesa (ministrija uzskatāma par augstāku iestādi tikai un vienīgi valsts deleģēto kompetenču gadījumā). Taču ministriju birokrāti un pat ministri mēģināja šo kārtību pārkāpt.
Iepriekšējā periodā pieņemtais Administratīvā procesa likums sagatavoja pamatu visaptverošai birokratizācijai. Jaunajā administratīvā procesa likumā (Saeima, 2001) tika iestrādāta norma, kas radīja ilgstošu un stabilu pamatu ierēdniecības un juristu skaita pieaugumam. Tā bija prasība, lai administratīvais akts tiktu formulēts rakstiski un noteikti būtu pamatots ar ārējo normatīvo aktu. Šāda norma nodrošināja pastāvīgu Ministru kabineta noteikumu un pašvaldību saistošo noteikumu skaita eskalāciju visā turpmākajā periodā, tā inducēja dinamiski augošu birokratizāciju.
Šā perioda sākumā pieņemtais Valsts pārvaldes iekārtas likums tāpat veicināja birokratizāciju, koncentrāciju un centralizāciju.
Kopumā šo periodu var raksturot ar jēdzienu “neovēberisms”. Tika noliegtas iepriekšējā perioda vērtības, lai pavērtu ceļu neierobežotam birokrātijas varas pieaugumam.
PIEKTAIS PERIODS (2008–2016) – IEKŠĒJĀ DEVALVĀCIJA
Šajā etapā dominē vairākas interešu grupas, kurām ir katrai savas intereses. Lielākā mērā nekā agrāk pieaug ārvalstu interešu grupu ietekme (Latviju izmanto ekonomiskās krīzes jautājumu risināšanai vai cenšas to iesaistīt militāros konfliktos, destabilizēt situāciju valstī).
Vecās ES valstis izmanto Latviju savu krīzes problēmu risināšanai. Bankas aktīvi piedalās krīzes izraisīšanā, taču maksāšanu par krīzes sekām uzliek pārējai sabiedrības daļai. Lielie zemes īpašnieki cenšas pārņemt kontroli pār visām teritorijām, izspiežot mazās un vidējās saimniecības. Starptautiskās finanšu organizācijas cenšas nostiprināt savu varu un uzspiest Latvijai neizdevīgas fondēto pensiju un fondētās veselības apdrošināšanas sistēmas. Vadošās politiskās partijas mēģina nostiprināt “varas vertikāli” un ieviest pašvaldību mediju cenzūru. Šīs interešu grupas meklē un atrod kompromisus, kas nosaka tālāko publiskās pārvaldes reformu virzību, kurā dominē iekšējās devalvācijas (pārmērīgas taupīšanas) principi.
Krīze Latvijā tika izsaukta starptautisko finanšu institūciju iespaidā, kas kļūdaini ieteica apkarot inflāciju. Pasaules krīzes sākumu Latvija sagaidīja jau smagā ekonomiskajā situācijā, kad skandināvu bankas bija piebremzējušas ekonomikas kreditēšanu. Tāpēc izšķiršanās par vēl lielāku taupīšanu likās loģisks uzsākto reformu turpinājums. ES vecajām dalībvalstīm radās vilinājums izmantot Latviju kā pilotprojektu iespējamai Grieķijas problēmu risināšanai.
Starptautiskais Valūtas fonds (SVF) un Eiropas Komisija strauji iedzina Latviju parādos. No 9% publiskā parāda, salīdzinot ar iekšzemes kopproduktu, Latvija dažos gados sasniedza 49% līmeni. Eiropas Komisija neļāva izmantot nelielu budžeta deficītu ES fondu apguves līdzfinansēšanai, spiežot valdību strauji samazināt budžeta izdevumus. Rezultātā ekonomikas sarukums kopš pagājušā gadsimta 30. gadiem sasniedza citur pasaulē neredzētus apmērus.
Šajos apstākļos centrālajai valdībai un pašvaldībām, kaut arī negribot, nācās atgriezties pie minimālās pārvaldes politikas.
Kamēr pārējā tauta pārdzīvoja ekonomiskās krīzes radīto labklājības samazinājumu, daļa no nacionālās elites bija nodarbināta ar citu jautājumu – kā, aizbildinoties ar krīzi, privatizēt tos pelnošos valsts uzņēmums, kas vēl piederēja valstij.
Pateicoties domstarpībām valdošajā koalīcijā, totāla privatizācija neizdevās. Arī jautājums par palikušo valsts un pašvaldību kapitālsabiedrību labāku pārvaldību tika risināts lēni un ar lielām grūtībām. Tomēr dažus lēmumus par privatizāciju izdevās pieņemt, tajā skaitā bankas “Citadele” privatizācija padarīja Latviju atkarīgu no ārvalstnieku (pamatā – skandināvu) banku politikas. Latvija pazaudēja iespēju valdības intervencei gadījumos, ja kreditēšana Latvijā apstājas un kapitāli tiek izvietoti citās valstīs.
Institucionālo reformu virziens bija aģentūru apvienošana vai iekļaušana ministriju sastāvā. Vissāpīgāk tas skāra reģionus, jo nozaru vadība koncentrējas galvaspilsētā Rīgā, strauji samazinot nodarbinātību reģionos. Vienmērīga pārvaldes institūciju izvietošana pa visu teritoriju bija viens no efektīvākajiem reģionālā atbalsta instrumentiem iepriekšējos periodos. Rezultātā gandrīz 200 valsts aģentūru vietā tika izveidoti daži desmiti aģentūru.
Arī pašvaldībām nācās samazināt pakalpojumu apjomu, jo krasi saruka to budžeta apjoms. Tā kā funkciju apjoms nemazinājās, tika mēģināts pāriet uz saīsinātu darba nedēļu, saglabājot funkcionālās vienības.
Šajā periodā pēc pašvaldību iniciatīvas politiskajā dienaskārtībā nonāca normatīvisma apkarošanas jautājums.
Pašvaldību pusē iestājās arī Valsts prezidents (2012). Tomēr reakcija no birokrātijas puses parādīja, ka šādai jaunai domāšanai sabiedrība nav gatava.
Bez pārregulējuma mazināšanas izveidot mazāku pārvaldi principā nav iespējams. Īpaši darbinieku skaitu un funkciju apjomu cenšas palielināt tādas organizācijas kā Valsts ieņēmumu dienests, Valsts kontrole, Konkurences padome, Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs u.c. Paralēli attīstās konkrēto jomu pārregulēšana.
Pēc 2009. gada pašvaldību vēlēšanām tika likvidētas rajonu pašvaldības, vienīgās organizācijas ar reģionālas pašvaldības pazīmēm pašlaik ir 5 plānošanas reģioni.
Pēc reformas vietējo pašvaldību skaits ir samazinājies pieckārt, salīdzinot ar vietējo pašvaldību skaitu reformas sākumā. Pašlaik ir 110 novadi (municipalities) (pašvaldības ar lauku teritorijām) un deviņas republikas pilsētas (cities) (pašvaldības bez lauku teritorijām). Vietējo pašvaldību kompetences neatšķiras, izņemot galvaspilsētu Rīgu, kam ir noteiktas dažas specifiskas galvaspilsētas funkcijas. Rajonu pašvaldību funkcijas tika sadalītas starp vietējām pašvaldībām un plānošanas reģioniem.
Šā perioda jaunievedums ir centrālo valdību centieni sašķelt pašvaldības, pretnostatīt dažādu pašvaldību intereses, lai gūtu no tā politiskas dividendes tuvākajām pašvaldību vai Saeimas vēlēšanām. Kā pamatojumu šādai rīcībai izmanto attīstības centru koncepciju. Administratīvi teritoriālā reforma vēl nebija beigusies, kad tās principu – līdzvērtīgu pakalpojumu pieejamību – jau sāka noliegt.
Notiek ierēdniecības idejas diskreditācija, jo perioda sākumā pārāk daudz ietekmes tika atdots SVF un Eiropas Komisijai. Tiek imitēta strukturālā reforma, kas faktiski izvēršas par mehānisku civildienesta apcirpšanu. Tiek zaudēta paļāvība publiskās varas solījumiem. Perioda beigās tiek meklēta izeja no situācijas, kurā panākt vienošanos traucē cīņa starp valdošās koalīcijas partijām.
Reaģējot uz SVF prasību veikt strukturālas reformas, valdība nenodarbojās ar ekonomikas pārstrukturēšanu, bet mehāniski samazināja ierēdņu skaitu. Izrādījās, ka privātā uzņēmumā darbinieks var būt aizsargātāks nekā valsts ierēdnis.
Šajā periodā pieņemtais Vienotās atlīdzības likums pieliek punktu JPP metodēm personāla vadīšanā. Ja valsti un pašvaldību vada kā uzņēmumu, tad ierēdņu motivēšanai iespējams izmantot daudzveidīgas metodes, kas liecina par ieguldījumu organizācijas mērķu sasniegšanā (Vorončuka, 2003). Vienotās atlīdzības likums nosaka prēmiju ne vairāk kā reizi gadā un nepārsniedzot 75% no mēnešalgas. Šāda materiālās motivācijas pakāpe nav proporcionāla to jautājumu nozīmīgumam, kurus ikdienas darbā nereti risina ierēdņi un pašvaldību darbinieki.
Tiek izstrādāta konceptuāli jauna pieeja ierēdniecībai. Jaunais Valsts dienesta likuma projekts (Ministru kabinets, 2014) paredzēja šādas “postbirokrātiskā civildienesta” iezīmes:
ierēdņu un valsts pārvaldes darbinieku nodarbinātības apstākļu izlīdzināšanās, būtisku lomu piešķirot privātā sektora pieredzei karjeras attīstības un darba samaksas sistēmas veidošanā;
darba samaksas sistēma tiek saistīta ar darba rezultātiem, plaši lietojot darba izpildes novērtējumu;
atklāti konkursi uz jebkuru amatu;
elastība nodarbinātības apstākļos;
pienākumu deleģēšana tiešajiem vadītājiem.
Darba izpilde tiktu vērtēta pēc vienotiem principiem gan ierēdņiem, gan darbiniekiem, kā arī tiktu nodrošināta mobilitāte (pārcelšana valsts interesēs). Iecerētais viena darba devēja modelis radīja iespaidu, ka vieni valdošās elites grupējumi cenšas apkrāpt citus. Tāpēc šāda modeļa ieviešana ir atlikta uz nenoteiktu laiku, likumprojekts uz Saeimu netika virzīts.
Administratīvais process nemainās, taču noris diskusijas divos virzienos – kā veidot publisko pakalpojumu sistēmu (e–pakalpojumi, vienotas pārraudzības iespējamība un robežas) un vai atsevišķām kontroles un represīvajām struktūrām ir tiesības izveidot atsevišķu sodīšanas sistēmu, kas nesaistās ar administratīvo procesu.
ES budžets tika izmantots publisko pakalpojumu projekta īstenošanai. Tā galvenais rezultāts bija vienots pakalpojumu klasifikators, kurā iekļauti gan valsts, gan pašvaldību pakalpojumi. Rezultāts tiek izmantots pakalpojumu portāla www.latvija.lv pilnveidošanai. Attīstot šos rezultātus, sagatavots novatorisks Publisko pakalpojumu likuma projekts, ko atbalstīja Ministru kabinets un LPS, taču Saeimā nobloķēja juristu interešu grupa. Juristi plašu e–pakalpojumu ieviešanu un procedūru vienkāršošanu uztvēra kā draudu savām interesēm.
Īpašus iebildumus izsauca “noklusējuma – piekrišanas” principa piedāvājums – ja publiskās varas iestāde astoņu dienu laikā neatbild uz saskaņošanas priekšlikumu, tad priekšlikums ir pieņemts. Lai novērstu centienus samazināt administratīvo slogu uzņēmējiem un iedzīvotājiem, juristu un ierēdņu interešu grupas balstās uz Valsts pārvaldes iekārtas likumu (to pašvaldības kritizēja gan izstrādes gaitā, gan pēc tam, aicinot atteikties no normām, kas sekmē centralizāciju un koncentrāciju un neievēro proporcionalitātes principu).
Lai palielinātu savu ietekmi, Valsts kontrole šajā periodā cenšas iegūt arī represīvas struktūras tiesības. Tiek piedāvāts uz ierēdņiem un pašvaldību darbiniekiem attiecināt tādu normu, ka ārējā kontrolējošā iestāde var uzlikt sodus darbiniekiem pretēji tiešās vadības viedoklim, iejaucoties personāla vadības procesā. Konkurences padome šādas tiesības jau ir dabūjusi, tagad tā cenšas iegūt tiesības dublēt citu valsts iestāžu darbību un vērtēt, vai lietderīgi veidot valsts vai pašvaldību kapitālsabiedrības.
Krīzes laikā Ministru kabinets pieņēma lēmumu veidot “mazu un efektīvu” pārvaldi. Tāpat kā citās valstīs, arī Latvijā birokrātija nesamierinās ar šādām domām un strādā pie tā, lai visos nākamajos valsts politikas dokumentos vārds “mazu” pazustu.
Kopumā šo periodu var raksturot ar tendenci atgriezties pie minimālās pārvaldes, taču nespējot veikt tam nepieciešamo regulējuma samazinājumu un decentralizāciju.
SECINĀJUMI
Interešu grupu teorija ir lietojama padziļinātai dažādu sociālo un ekonomisko procesu izpētei.
Metodes izmantošanā būtiska ietekme ir prasmei atrast interešu grupas un to intereses, kas dominē attiecīgajā periodā. Ja grupas un to intereses izvēlas tikai atbilstoši pētnieku pieredzei, tad rezultātus var izmantot kā hipotēzes tālākiem pētījumiem.
Piedāvātajā piemērā publiskās pārvaldes process ir sadalīts piecās daļās, identificējot katras daļas dominējošās interešu grupas un atbilstošo publiskās pārvaldes reformu mērķus.
Latvijas pieredze liecina, ka reformu saturu nenosaka teorija vai labās prakses pārņemšana; katras reformas forma tiek izvēlēta politiskās un ekonomiskās konkurences apstākļos starp dažādām interešu grupām.
Laikraksta redakcija atrodas Mazā Pils iela 1, Rīga LV-1050
Redakcijas e-pasta adrese: [email protected]
Lursoft laikrakstu bibliotēkā pieejami raksti no 03.01.2011 līdz 17.08.2017