Rīga 20°C, skaidrs, bez nokrišņiem, A vējš 4m/s
Ceturtdiena, 2024. gada 02. maijs 11:39
Vārda dienas: Sigmunds, Zigismunds, Zigmunds
Kāpēc šis princips ir tik būtisks pašvaldībām
Latvijā vairums pašvaldību politiķu piekrīt, ka normatīvisms mūsu valstī pārsniedzis kritisko robežu. Parādībai “normatīvisms” ir arī cits plaši lietots vārds – pārregulēšana. Tāpēc ir svarīgi detalizēti aplūkot tiesību principu, kas domāts kā līdzeklis pret pārregulēšanu.
Vācu likuma valsts ar savu tendenci neuzticēties ierēdņiem, tādēļ visu sīki noregulēt rakstītos likumos un instrukcijās sen jau būtu bankrotējusi, ja nebūtu izdomāts un ieviests proporcionalitātes princips. Izpratne par proporcionalitāti ir nepieciešama, gan regulējot attiecības starp valsti un privātpersonu, gan attiecības starp dažādiem varas mērogiem – Eiropas Savienību un tās dalībvalstīm, valsti un pašvaldībām, pašvaldību un privātpersonu.
Proporcionalitāte nozīmē minimālu (iespējami mazāko) iejaukšanos, dodot priekšroku pašvaldības (vietējo iedzīvotāju) patstāvībai, salīdzinot ar valsts (visas valsts iedzīvotāju) interesi vienādi regulēt līdzīgus gadījumus visā valsts teritorijā.
Lai jauna likuma norma par valsts iejaukšanos atbilstu proporcionalitātes principam, ir jāpierāda, ka regulējums ir minimāls gan pēc apjoma, gan satura un ka nekādā citādā veidā kopējo sabiedrisko mērķi nevar sasniegt. Ja ierēdņi un politiķi saprastu un izmantotu šo principu, pašvaldību brīvības pakāpe būtu daudz augstāka.
Kāpēc šis princips tā nepatīk centrālajām valdībām
Likuma valsts (tiesiska valsts) balstās uz rakstiskām procedūrām un to izpildi. Sākotnējā iecere bija, ka ierēdnis ir līdzīgs automātam – viņš precīzi izpilda rakstiskās tiesību normas. Šī pieeja saistīta ar neuzticēšanos publiskās pārvaldes darbinieku spējai nesavtīgi pildīt pienākumus.
Likuma valsts pamatā ir pieņēmums, ka, tiklīdz ierēdnim atļaus domāt, tā viņš izdomās kaut ko savtīgu – ņems kukuļus, bremzēs jebkura saprātīga lēmuma pieņemšanu, kamēr neiegūs personisko labumu. Ļaujot darīt tikai un vienīgi likumos un Ministru kabineta noteikumos rakstīto, kā blakusparādības šķietamajam labumam parādās acīmredzami trūkumi:
visi gadījumi ir sīki jāapraksta, tas padara likumus izvērstus un grūti uztveramus, normāli cilvēki tos vairs nespēj lasīt, jo grūti saprast, uz kuru izņēmumu kurš nosacījums attiecas;
atbilstības procedūras kļūst sarežģītākas, to pārbaudei vajag arvien vairāk darbinieku;
valsts pārvalde kļūst tūļīga un neizlēmīga, nevienu jautājumu tā nevar izlemt vienkārši, milzu publiskie līdzekļi tiek izšķērdēti vērtēšanai un pašu vērtētāju uzraudzīšanai. Tiek degradēta valsts ideja, jo vēlētāji redz vājos rezultātus, taču neiedomājas, ka paši atbalstījuši totālu un visaptverošu (un tieši tādēļ – neefektīvu) kontroli.
Visi šie apstākļi, kas no sabiedrības interešu viedokļa vērtējami negatīvi, darbojas ierēdņu personiskajās interesēs – jo vairāk ir ko pārbaudīt, jo veidojas vairāk ierēdņu darbavietu. Ja ierēdņu priekšniekam vairāk darbinieku, tad viņam pienākas lielāka alga (vienotās atalgojuma sistēmas motivējošais faktors bija vēlme vairāk tērēt). Dažkārt ierēdņi nedomā šādās kategorijās – tā vienkārši ir vēlēšanās labāk padarīt savu darbu (kārtīgāk visu pārbaudīt, nerēķinoties ar pārbaužu izmaksām). Taču jebkurā gadījumā piepildās dabas likums – ierēdniecība cenšas sevi atražot pieaugošā apmērā.
Proporcionalitātes princips ļautu visas normas vienkāršot, nevajadzētu visu sīki aprakstīt un pietiktu vien izvērtēt darbības proporcionalitāti. No ierēdņa viedokļa tas ir slikti – jāuzņemas atbildība tā vietā, lai aizbildinātos ar precīzu likumu, noteikumu un instrukciju izpildi.
Valdības viedoklis lielā mērā veidojas no darbinieku viedokļa, politiķi to var ietekmēt, taču arī konkrētam vēlētam politiķim vai ministram ir patīkami, ja viņa atbildībā esošie resursi pieaug. Proporcionalitātes princips, kas vērsts uz institūciju un darbību minimizēšanu, to visu traucē.
Valdībām nevienā valstī šis princips nepatīk. Latvijā tas nepatīk tik ļoti, ka principa apzīmēšanai lieto divus atšķirīgus terminus.
Vācijā šo principu dēvē par samērīguma principu, Anglijā un Francijā – par proporcionalitātes principu. Latvijā pārmaiņus lieto abus vārdus, cenšoties “jaukt pēdas”, lai varētu neievērot principa būtību.
Proporcionalitāte un tiesiska valsts
Proporcionalitātes princips tika ieviests Prūsijā 18. gadsimta vidū un vēlāk kļuva par būtisku elementu vācu administratīvajā sistēmā, ko valststiesībnieki Latvijā dēvē par kontinentālās Eiropas sistēmu.
18. gadsimta beigās tika izvirzīts un plaši ieviests “likuma valsts” (Latvijā to bieži sauc par “tiesisku valsti”) princips. Nosaukums aizgūts no Aleksandra II reformām Krievijā, kurās vācu “likuma valsti” nodēvēja par “tiesisku valsti”. 19. gadsimta otrajā pusē Krievijā notika ne tikai dzimtcilvēku brīvlaišana, bet plašas reformas administratīvajā iekārtā, sekojot vācu paraugam, kā arī iesākās mūsdienīgu pašvaldību veidošanas process. Pēc 1881. gada atentāta pie varas nāca dēls – Aleksandrs III, kurš pārtrauca liberālās reformas, kas savu turpinājumu guva jau pēc 1905. gada revolūcijas un 1917. gadā līdz boļševiku apvērsumam. Raksturīgi, ka Krievijā dažādos vēstures periodos “revolucionāri” visvairāk baidījušies no konstitucionālisma un parlamentāras kārtības.
Vācijā tiesisku valsti pamato ar filozofa Imanuela Kanta likuma valsts doktrīnu. Saskaņā ar to konstitūcijas galvenais uzdevums ir aizsargāt pilsoni pret valsti – valsts nedrīkst darīt neko tādu, kam nav pilnvarojuma konstitūcijā.
No šāda skatpunkta visi Ministru kabineta noteikumi ir neleģitīmi, jo konstitūcijā likumdevēja vara Ministru kabinetam bija paredzēta tikai specifiskos ārkārtas apstākļos (izslēgtā 81. panta kārtībā).
Vēsturiskajiem likuma valsts ieviesējiem pēc kāda laika kļuva skaidrs, ka pilnībā visu aprakstīt likumos nevarēs, to nevarēs arī likumpakārtotos aktos – valdības vai ministrijas noteikumos. Ja vienmēr precīzi ievēros rakstīto, tad atsevišķos gadījumos nonāks līdz absurdiem lēmumiem.
Tāpēc tika ieviests proporcionalitātes princips – atzīstot nepieciešamību samērot lēmuma sekas ar publisko (sabiedrības) labumu. Galu galā šis un citi apsvērumi noveda pie atzinuma, ka tiesību principam tiesiskā valstī ir augstāks juridiskais spēks nekā likumam.
Tātad – publiskajai pārvaldei jārīkojas atbilstoši tiesību principiem un atbilstoši likumam, ja tādējādi netiek pārkāpti tiesību principi. Līdz ar to drīkst darīt arī to, kas likumā nav noteikts, ja vien tas atbilst tiesību principiem. Svarīgi, ka tiesību principu izmanto ne tikai tad, kad rakstiskajā tiesību normā jautājums nav noregulēts, bet jebkurā gadījumā.
Latvijā ir 120 publisko tiesību juridiskās personas, kas atbild par proporcionalitātes principa piemērošanu – Latvijas Republika un 119 pašvaldības. Amatpersona vai iestāde piemēro principu publisko tiesību juridiskās personas vārdā. Attiecībā uz katru publisko personu atbildīgajām institūcijām un amatpersonām ir jānodrošina proporcionalitātes principa prioritāte pār rakstiskajām tiesību normām. Tās drīkst noteikt iekšējo kārtību (ES, Latvijas Republikā, pašvaldībās), kā šī prioritāte tiek nodrošināta.
Principa prioritātes nodrošināšana
Ja ievērojam tiesību principu prioritāti, tad lēmuma pieņēmējam ir tiesības primāri ievērot tiesību principus, nevis likumu vai pašvaldības saistošos noteikumus.
Līdz ar to izvirzās jautājums – kurš pieņem lēmumu? Citiem vārdiem – kam ir atļauts izlemt: pārkāpt tiesību principu un ievērot rakstīto tiesību normu vai pārkāpt rakstīto tiesību normu un piemērot tiesību principu? Valstij un pašvaldībai ir jānodrošina, ka tiesību principiem ir augstāks spēks nekā rakstītajām tiesību normām, taču kārtība, kā to panākt, atkarīga no regulējuma likumos un saistošajos noteikumos.
Administratīvais process tiek piemērots gan pašvaldībā, gan valsts iestādē, gan tiesā. Tas, kurš pirmajā instancē pieņem lēmumu, arī piemēro tiesību principu. Vienlaikus saskaņā ar Valsts civildienesta likumu ierēdņa pienākums ir ziņot augstākstāvošai amatpersonai par atklātu pretrunu likumdošanā, ja tāda ir. Pašvaldībai (vēlams – nolikumā) jānosaka administratīvā akta pieņemšanas un apstrīdēšanas kārtība. Šajā kārtībā var ietvert nosacījumus lēmuma pieņemšanai atbilstoši tiesību principam.
Pārvaldes lēmumam (tajā skaitā – iestādes izveidošanai, lēmumam atbalstīt noteiktu iedzīvotāju grupu, apmeklētāju grupu, uzņēmēju grupu, NVO grupu, darbinieku skaita palielināšanai) tāpat jāatbilst proporcionalitātes principam, nepārsniedzot minimāli nepieciešamo leģitīmam mērķim.
Ministrijā augstākā amatpersona ir politiski izvēlēts ministrs. Viņam ir lēmuma pārņemšanas tiesības, ja vien likumā nav noteikts citādi. Tātad ministrs ir tas, kurš bez īpaša likuma pilnvarojuma var pārkāpt likumu, lai nodrošinātu lēmumu atbilstību tiesību principam.
Pašvaldībā augstākā politiskā vara ir domei, bet augstākā administratīvā vara – domes priekšsēdētājam. Pašvaldībā lemšanas pārņemšanas (angl. – devolution) tiesības ir domei. Dome var pieņemt lēmumu jebkurā pašvaldības kompetences jautājumā, arī tādā, kurā normāli lēmumu pieņem darbinieki (amatpersonas) vai iestādes. Tātad dome ir tā, kas bez īpaša pilnvarojuma var pārkāpt likumu, lai nodrošinātu lēmuma atbilstību tiesību principam.
Tātad – publiskā pārvalde (gan valsts pārvalde, gan pašvaldība) drīkst arī to, kas nav likumā noteikts.
Principa piemērošana, izpildot rakstīto normu
Citiem vārdiem – var runāt par “tiesību normas interpretāciju”, kas ir cits gadījums nekā iepriekš, kad īstenojamā darbība nesakrīt ar rakstīto normu.
Vienkāršākais gadījums – Krimināllikuma piemērošana. Ja normā rakstīts, ka sods var būt brīvības atņemšana, piemēram, no trim līdz septiņiem gadiem, tad tiesa (koleģiāli rīkojoties Latvijas Republikas vārdā) piemēro proporcionalitātes principu soda noteikšanai.
Līdzīgs gadījums – policists uz ceļa fiksē ātruma pārkāpumu. Viņš painteresējas, kāda ir pārkāpēja alga, un informāciju par algu un par iepriekšējiem pārkāpumiem izmanto, piemērojot proporcionalitātes principu soda noteikšanai.
Abos šajos piemēros ir likumā noteikts diapazons, kurā amatpersonai likumā paredzētas izvēles tiesības.
Valsts pārvaldes organizētāji cenšas proporcionalitātes piemērošanu reducēt līdz šādiem gadījumiem un nepieļaut (vai vismaz krasi samazināt) domāšanas ietekmi uz administratīvajiem aktiem un pārvaldes lēmumiem.
Principa piemērošana, ja jautājums likumā nav noregulēts
90. gadu vidū tika pieņemts, ka Ministru kabinetam ir tiesības izdot noteikumus bez pilnvarojuma likumā, ja attiecīgais jautājums nav noregulēts. 2007. gadā šāda iespēja no Ministru kabineta iekārtas likuma tika izslēgta (aizliedzot MK brīvprātīgās iniciatīvas).
Administratīvajā procesā brīvprātīgās iniciatīvas tiesības ir atstātas, taču Ministru kabineta likumdošanas tiesības ir saglabātas tikai ar Saeimas likuma deleģējumu. Administratīvā procesa likuma 15. panta 12. daļa nosaka:
“(12) Iestāde un tiesa nedrīkst atteikties izlemt jautājumu, pamatojoties uz to, ka šis jautājums nav noregulēts ar likumu vai citu ārējo normatīvo aktu (iestāžu un tiesu juridiskās obstrukcijas aizliegums). Tās nedrīkst atteikties piemērot tiesību normu, pamatojoties uz to, ka šī tiesību norma neparedz piemērošanas mehānismu, ka tas nav pilnīgs vai nav izdoti citi normatīvie akti, kas tuvāk regulētu attiecīgās tiesību normas piemērošanu. Tas neattiecas tikai uz gadījumu, kad nav izveidota vai nedarbojas iestāde, kurai šī tiesību norma ir jāpiemēro vai citādā veidā jāpiedalās tās piemērošanā.”
Šis ir savā ziņā būtiskākais administratīvo tiesību elements, kurā atzīts, ka publiskajā pārvaldē var un vajag rīkoties arī tad, ja ar likumu kaut kas nav noregulēts. Proporcionalitātes princips šajā gadījumā ir nepieciešams, jo iestādei un tiesai jāpiemēro tiesību principi, nevis normatīvais akts.
Pašvaldībai brīvprātīgās iniciatīvas tiesības likumā “Par pašvaldībām” ir atstātas, jo tas būtu pārāk krasā pretrunā ar Eiropas Vietējo pašvaldību hartu (skat. tālāk par dalītās kompetences gadījumiem!). Taču mēģinājumi izslēgt šīs pašvaldības pamattiesības kopš 90. gadu beigām periodiski atkārtojas, kas joprojām liecina par PSRS laika juridiskās domas ietekmi.
Administratīvā procesa likuma 15. pants uzrakstīts tā, lai ierēdņi un iestādes pēc iespējas nepildītu savu pienākumu un neizmantotu savas tiesības. Šeit svarīga arī attiecīgo tiesību normu (panta daļu) secība:
“(5) Vispārējos tiesību principus piemēro, ja attiecīgo jautājumu neregulē ārējais normatīvais akts, kā arī lai interpretētu normatīvos aktus (17. pants).
(6) Ja konstatē pretrunu starp dažāda juridiskā spēka tiesību normām, piemēro to tiesību normu, kurai ir augstāks juridiskais spēks.
(11) Ja iestādei jāpiemēro tiesību norma, bet tai rodas pamatotas šaubas, vai šī tiesību norma atbilst augstāka juridiskā spēka tiesību normai, iestāde šo tiesību normu piemēro, bet par savām šaubām nekavējoties motivētā rakstveida ziņojumā informē augstāku iestādi un Tieslietu ministriju.”
Izlasot tikai 15. panta 5. daļu, iestāde var nepiemērot proporcionalitātes principu, ja kaut kas ir noregulēts normatīvajā aktā. Tā var nedarīt to, kas aprakstīts šā raksta iepriekšējā sadaļā. Kaut arī Latvijas Republikai un pašvaldībai proporcionalitātes princips ir saistošs, to var mēģināt nepiemērot.
Izlasot nākamo – 15. panta 6. daļu, vajadzētu saprast, ka tomēr jāpiemēro saistoši starptautisko tiesību principi un saistoša ES norma.
Šādu panta veidošanas konstrukciju, ka sākumā uzraksta pretēju normu, bet pēc tam – tiešo normu, Latvijā nereti izmanto, lai pēc iespējas lielākā daļā gadījumu tiešā norma netiktu piemērota.
Tā, piemēram, citā likumā vispirms uzraksta, ka valsts atbalsts ir aizliegts. Pēc tam gan uzskaita gadījumus, kuros valsts atbalsts tomēr ir atļauts, tomēr rezultātā liela daļa lasītāju tālāk par sākumu netiek. Tā Valsts kontrole un KNAB parasti uzskata, ka pašvaldībai ar komercdarbību nav jānodarbojas, jo tālāk par attiecīgo pantu sākumu šīs iestādes nav tikušas.
Ja nu iestāde tomēr būtu gatava uzņemties atbildību, lai to novērstu, ir izdomāta 15. panta 11. daļa. Nelikumīgu normu vispirms piemēro (tādējādi izdarot pārkāpumu Latvijas Republikas vai pašvaldības vārdā) un tad par savām šaubām ziņo Tieslietu ministrijai. Turklāt potenciālo kompensāciju par kļūdu būs jāmaksā no valsts vai pašvaldības budžeta, nav zināms, kādi pienākumi būs Tieslietu ministrijai, uzzinot par prettiesiskās normas esamību.
Proporcionalitāte un Eiropas Vietējo pašvaldību harta
Vienkāršākajā modelī – ja aizmirstam par tiesību principiem, būtu jārīkojas atbilstoša līmeņa vispārēja rakstura normatīvajos aktos noteiktajā veidā – īstenojot valsts funkcijas saskaņā ar ES likumiem, Saeimas likumiem un MK noteikumiem; īstenojot pašvaldības autonomās funkcijas – saskaņā ar visu iepriekšējo un pašvaldības saistošajiem noteikumiem.
Valsts pastāvīgi nodarbojas ar pārregulēšanu – pieņem likumus un MK noteikumus pašvaldību atbildības jomā, kaut arī šī pārregulēšana ir pretrunā ar Eiropas Vietējo pašvaldību hartas 4. panta 4. daļu:
“Vietējām varām piešķirtās pilnvaras normāli ir pilnīgas un ekskluzīvas. Cita, centrālā vai reģionālā vara nedrīkst tās apstrīdēt vai ierobežot, izņemot gadījumus, kad tas paredzēts likumā.”
Saskaņā ar hartu likums drīkst ierobežot autonomās funkcijas izpildi, taču ierobežojumam jābūt pamatotam ar kādiem īpašiem apstākļiem, kas padara valsts iejaukšanos nepieciešamu. Normālā gadījumā saskaņā ar hartu valstij nav jāiejaucas. Diemžēl Latvijas politiķi iedomājas otrādi – ka normāli ir iejaukties, tikai atsevišķos gadījumos viņi neiejaucas.
Pašvaldība autonomās atbildības jomā ir līdzīgā situācijā kā privātpersona – drīkst visu, kas ar likumu nav aizliegts. Ja likuma ierobežojumi ir pārmērīgi, tad var sūdzēties Satversmes tiesā vai rosināt savas politiskās partijas politiķus nākt pie prāta un ierobežojumus mazināt. Tomēr – kamēr likums ir spēkā, tas jāpilda.
Harta proporcionalitātes izvērtējuma pienākumu valsts un pašvaldību attiecībās uzsver vairākos gadījumos:
attiecībā uz deleģētajām funkcijām, kad pašvaldība darbojas valsts vārdā un visu valsts iedzīvotāju labā, administratīvajai pārraudzībai jābūt proporcionālai to interešu svarīgumam, ko tādējādi iecerēts aizsargāt (hartas 8. panta 2. un 3. daļa);
attiecībā uz finanšu resursiem, uzsverot, ka pašvaldības ieņēmumiem jābūt proporcionāliem pašvaldību kompetencēm, proporcionalitāte skatāma kopējās ekonomiskās politikas ietvaros (hartas 9. panta 1. un 2. daļa).
Proporcionalitāte un ES
Eiropas Savienībā šo principu izmanto vairākos veidos:
lai padarītu elastīgāku administratīvo procesu;
lai panāktu soda proporcionalitāti nodarītajam kriminālprocesā;
lai minimizētu publisko pārvaldi.
Eiropas Savienības līgumā šis ir princips, kas jāizmanto dalītas atbildības kompetenču gadījumā – ES ar savām darbībām drīkst iejaukties proporcionāli mērķim, nepārsniedzot minimāli nepieciešamo mērķa sasniegšanai. Tas nozīmē, ka publiskajai varai jābūt minimālai, nevis maksimālai. Administratīvajā procesā šis princips ir izmantojams, lai pieņemtu lēmumus, kas ierobežo personas vēlmes proporcionāli sabiedrības interesēm – ne vairāk, kā tas minimāli nepieciešams.
Lai pārliecinātos, kā mūsu ierēdņi ir centušies nodrošināties pret proporcionalitātes satura ieviešanu Latvijā, jāsalīdzina ES līguma 3b. panta teksti vairākās valodās.
Angļu teksts (pēc satura tam atbilst franču un vācu teksti):
“4. Under the principle of proportionality, the content and form of Union action shall not exceed what is necessary to achieve the objectives of the Treaties.
The institutions of the Union shall apply the principle of proportionality as laid down in the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality.”
Latviskais teksts:
“Saskaņā ar proporcionalitātes principu Savienības rīcības saturs un veids ir samērīgs ar Līgumu mērķu sasniegšanai nepieciešamo.
Savienības iestādes piemēro proporcionalitātes principu, kas noteikts Protokolā par subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa piemērošanu.”
Angļu valodā proporcionalitātes paskaidrojums ietver minimālās pārvaldes principu – darbības nepārsniegs nepieciešamo. Latviešu valodā apzināti izlaists vārds “nepārsniegs”, kas ļauj ierēdņiem izmantot arī lielu pārvaldi ar lielu regulējumu.
Vārds “samērīgs” bez īpašas norādes neietver minimālismu. Jāatzīmē, ka Latvijā tulkojums pirms balsojuma tika koriģēts. Līdz ar nobalsošanu tas kļuvis par oficiālu versiju, kas ir ar līdzvērtīgu juridisko spēku. Taču diez vai latviešu juristi pareizai teksta interpretācijai skatīs tekstu valodās, kurās notika līgumprojekta apspriešana. Pareizai interpretācijai latvisko tekstu nedrīkstētu izmantot, jo tajā šā panta apspriešana nenotika.
Vācu juridiskajā literatūrā proporcionalitātes vietā tiešām lieto vārdu “samērīgums”. Aizgūstot terminoloģiju, Administratīvā procesa likuma 13. pantā lietots cits vārds nekā ES likumu tulkojumos:
“13. pants. Samērīguma princips
Labumam, ko sabiedrība iegūst ar ierobežojumiem, kas uzlikti adresātam, ir jābūt lielākam nekā viņa tiesību vai tiesisko interešu ierobežojumam. Būtiski privātpersonas tiesību vai tiesisko interešu ierobežojumi ir attaisnojami tikai ar nozīmīgu sabiedrības labumu.”
Šāds formulējums atbilst klasiskajam principa pielietojumam vācu administratīvajās tiesībās. ES proporcionalitāti lieto arī kā publiskās pārvaldes minimizācijas principu, kas apzināti izlaists latviskajā ES līguma tekstā. Virkne politiķu aizstāv ideju par mazu valsts pārvaldi, tikmēr ierēdņi cīnās pretī – izslēdz vārdiņu “mazs” no valdības deklarācijām, cīnās pret šo terminu Nacionālajā attīstības plānā u.c.
Trīs principa pielietojuma etapi
Klasiskā proporcionalitātes pielietojuma procedūra sastāv no trīs etapiem. Lai pārbaudītu, vai rīcība ir atbilstoša privātpersonas (vai mazāka mēroga varas – Latvijas Republikas, pašvaldības) interesēm:
1) pārbauda rīcības leģitimitāti (vai mērķis ir tiesisks);
2) pārbauda, vai piedāvātais risinājums (institūcijas izveidošana, darbība, tiesību norma) tiešām ir vērsta uz iepriekš pārbaudīto mērķi;
3) pārbauda proporcionalitāti – vai labums, ko gūst privātpersona (mazāka teritoriālā vara, piemēram, valsts vai pašvaldība) ir proporcionāls sabiedrības interesēm.
Dažādās valstīs – Kanādā, Austrālijā, Vācijā, Izraēlā u.c. mēdz nedaudz atšķirties šo trīs etapu dalījums. Svarīgi ievērot, ka princips attiecas ne tikai uz administratīvo procesu, bet arī uz institūciju veidošanu.
Latvijā reti piemēro samērīgumu administratīvajās tiesībās vai proporcionalitāti institūciju veidošanā. Tāpēc turpmāk daži piemēri, kas atspoguļo pastāvošās tendences, taču ir vienkāršoti – galvenokārt ideju paskaidrošanai. Latvijā kā piemērs aplūkota Valsts kontrole dažādās situācijās, jo pašvaldības arvien vairāk interesē tieši Valsts kontroles darbība, pārbaudot pašvaldības.
Piemērs: ES vēlas ieviest vienotu iedzīvotāju ienākuma nodokļa (IIN) likmi, deklarējot mērķi – vienādot nosacījumus darbaspēka aplikšanai ar nodokli.
Tad:
1) pārbauda leģitimitāti, nevis atbilstību likumam. Saskaņā ar likumiem nodokļu politika ir dalībvalsts kompetencē, dzirdētas tikai runas par harmonizāciju. Mērķis – vienādot darbaspēka nosacījumus – ir leģitīms, jo tādējādi tiktu veicināta mobilitāte. Mērķis atbilst vienai no ES pamatbrīvībām;
2) pārbauda, vai iecerētā darbība ir vērsta uz mērķi, un konstatē, ka jā, ir vērsta. Ieviešot vienotu likmi, situācija dalībvalstīs kļūst līdzīgāka;
3) pārbauda pasākuma proporcionalitāti un nonāk pie negatīva secinājuma. Darba algas dažādās valstīs stipri atšķiras. Valstīs ar augstu darba ražīgumu un lielām algām tas paver iespējas pakalpojumus finansēt no pašvaldības (vai valsts) līdzekļiem; mājsaimniecību izdevumi saglabājas pienācīgā līmenī. Turpretī valstīs ar mazu atalgojumu nodokļa likmju vienādošana izsauks neproporcionālu sabiedrisko ļaunumu, mājsaimniecību iespējas iegādāties preces un pakalpojumus vienotajā ES tirgū krasi samazināsies.
Tāpēc iegūtais sabiedriskais labums – augstākas mobilitātes iespējas – nav proporcionāls trūcīgāko dalībvalstu sabiedrības zaudējumiem. Neizturot trešo pārbaudi, atbilstība proporcionalitātes principam tiek noraidīta.
Piemērs: Valsts kontrole vēlas paplašināt savas darbības loku un ik gadu pārbaudīt visu pašvaldību darbības finanses, likumību un lietderību.
Tad:
1) pārbauda leģitimitāti. Satversmē teikts, ka Valsts kontroles kompetences nosaka likums. Valsts kontroles likumā šādas darbības ir pieļaujamas. Mērķis ir likumīgs (no diviem likumiem izrietošs). Tomēr tas nav tiesisks, jo nonāk pretrunā ar pašvaldības principu. Autonomo kompetenču jomā pašvaldības izpildvara ir atbildīga domei, kas vienīgā ir tiesīga novērtēt lietderību. Šajā brīdī proporcionalitātes principa tests nav izturēts.
Piemērs ir sadomāts. Latvijā nav pieņemts interpretēt Valsts pārvaldes iekārtas likumu atbilstoši starptautiskajiem līgumiem, un Valsts kontrole uzskata, ka lietderību var neierobežoti kontrolēt.
Piemērs: turpināsim aplūkot šo situāciju. Pieņemsim, ka Valsts kontrole tomēr vēlas paplašināt savu darbības loku, neraugoties uz iepriekš veikto izvērtējumu. Tā piedāvā citu uzdevumu – izvērtēt visu pašvaldību rīcības likumību un finanses autonomās kompetences jomā, kā arī likumību, finanses un lietderību deleģētās kompetences jomā.
Tad:
1) leģitimitāte šoreiz apstiprinās. Pārbaudīšana ir leģitīma, tas pats attiecas uz lietderību deleģētās kompetences jomā;
2) pārbauda, vai darbība būs vērsta uz mērķi, un nonāk pie pozitīva secinājuma;
3) pārbauda proporcionalitāti šaurākā nozīmē. Priekšlikums neparedz atcelt privātā audita darbību. Valstīs, kas racionāli rīkojas ar līdzekļiem, publiskajā pārvaldē cenšas izvairīties no dublējošām vai daudzkāršojošām procedūrām.
Tā, piemēram, atceļot valsts kontroles funkcijas Apvienotās Karalistes pašvaldībām (2015. gadā Nacionālo audita komisiju, kas līdz tam kontrolēja pašvaldības, likvidēja), tika ieviesta privātā audita procedūra – tāpat kā līdz šim Latvijā. Priekšlikums paredz saglabāt izdevumus privātajam auditam un būtiski paplašināt valsts institūciju un to darbības apjomu.
Tāpēc proporcionalitātes tests nav izturēts, un secinājums arī par otro priekšlikumu ir negatīvs. Institūciju veidošanai jāatbilst minimālās pārvaldes principam, kas šajā gadījumā izriet no proporcionalitātes.
Piemērs: ja Valsts kontrole modificētu savu otro priekšlikumu, paredzot privātā audita atcelšanu, tad varētu konstatēt atbilstību proporcionalitātes principam.
Taču šajā brīdī būtu vēl viens šķērslis – subsidiaritātes princips. Būtu jāpierāda, ka privātais audits slikti tiek galā ar ārējā audita pienākumiem, tāpēc jāiejaucas valsts pārvaldei (Valsts kontrole ir viena no valsts pārvaldes institūcijām, kas nav padota Ministru kabinetam).
Proporcionalitāte jāievēro ne vien likumu un administratīvo aktu pieņemšanā un institūciju veidošanā, bet arī pieņemot lēmumus par praktiskajiem soļiem. Var gadīties, ka normatīvajiem aktiem atbilstoša rīcība nav savienojama ar proporcionalitātes principu un pārbaudē atkal jāizmanto visi trīs etapi.
Piemērs: Valsts kontrole nolemj informēt sabiedrību par savas kontroles rezultātiem piecas dienas pirms pašvaldību vēlēšanām (publicēšanas termiņi atbilst normatīvajos aktos noteiktajam).
Tad:
1) mērķis ir leģitīms. Valsts kontrolei ir jāinformē, ko tā atklājusi. Tas gan nenozīmē, ka katrs atklājums būtu jāuztver kā apstiprināts fakts, taču kontroles viedoklis var būt par pamatu tālākai rīcībai un ir leģitīms;
2) informēšana piecas dienas pirms vēlēšanām sasniegs deklarēto leģitīmo mērķi;
3) pārbaudot proporcionalitāti šaurākā nozīmē (vai sabiedriskais labums ir proporcionāls), tūlīt atklātos, ka termiņu ievērot nevajag. Informējot dažas dienas pirms vēlēšanām, tiek ietekmēti vēlēšanu rezultāti, Valsts kontroles apsūdzētajām amatpersonām vairs nav pietiekami laika, lai izskaidrotu savu versiju par notikušo, nav pietiekami laika, lai sabiedrība varētu izvērtēt pretargumentus. Sabiedriskais ļaunums ievērojami pārsniedz sabiedrisko labumu. Neizturot trīs etapu pārbaudi, no nodoma būtu jāatsakās.
Proporcionalitāte saistībā ar subsidiaritāti
Līguma “Par ES darbību” otrais protokols veltīts abu principu – gan subsidiaritātes, gan proporcionalitātes aizstāvības procedūrām.
Subsidiaritātes princips kā prioritāti izvirza decentralizāciju. Proporcionalitātes princips par prioritāti izvirza pārvaldes minimizāciju. Pēc būtības abi principi nav atdalāmi viens no otra.
Lai par to pārliecinātos, var atgriezties pie subsidiaritātes klasiskā formulējuma pāvesta Pija XI enciklikā “Četrdesmitā gadskārta” (1931):
“Vēsture nepārprotami liecina, tas ir taisnība, ka, ņemot vērā daudzus apstākļus, lielās asociācijas nespēj labi nodrošināt daudzas lietas, ko senāk spēja paveikt mazas asociācijas. Tādējādi nav grozāms un paliek spēkā svarīgākais sociālās filozofijas princips: tāpat kā ir pilnīgi nepareizi atņemt indivīdiem to, ko viņi spēj paveikt ar savu iniciatīvu un prasmi, nododot to kopienai, tāpat prettiesiski un liels ļaunums ir lietu pareizās kārtības izjaukšana, nododot lielākai un augstākai organizācijai to, ko mazāka vai padota organizācija spēj paveikt. Jebkurai sociālajai darbībai saskaņā ar tās patieso dabu jāsaistās ar palīdzības sniegšanu sociālā ķermeņa sastāvdaļām (angl. – members of social body. – Autora piezīme), nekad nesalaužot un neabsorbējot tās.” (Autora tulkojums. – Pius XI, 1931, 79.§.)
Būtībā jautājums – centralizēt vai decentralizēt – tiek risināts ar proporcionalitātes procedūru. Centralizācija (kā iejaukšanās pilsoņu, teritoriālās kopienas vai valsts brīvībās) ir minimizējama un attaisnojama tikai tad, ja iejaukšanās ir proporcionāla iegūtajam sabiedriskajam labumam.
Īpatnības ekskluzīvās un dalītās kompetences gadījumos
Ja varētu skaidri sadalīt kompetences, tad par proporcionalitātes pielietojuma procedūrām ES, valsts un pašvaldības katra atbildētu savu kompetenču jomās. Diemžēl situācija kļūst sarežģīta, pastāvot dalītai kompetencei.
Periodā starp Municipālās brīvības hartas (1953) pieņemšanu un Eiropas Vietējo pašvaldību hartas pieņemšanu (1985) valdīja zināms ideālisms un vienkāršota izpratne par kompetenču sadalījumu. Atbilstoši Vietējo pašvaldību hartas ideāliem vienas kompetences ir centrālajai valdībai (tā var deleģēt pašvaldībai), citas kompetences – pašvaldībai (Latvijā tās dēvē par autonomajām).
Šo ideālismu raksturo Eiropas Vietējo pašvaldību hartas 4. panta 4. paragrāfs, saskaņā ar kuru pašvaldības kompetence normālos gadījumos ir pilnīga un ekskluzīva. Tas nozīmē: ja nav ārkārtas apstākļu (kari, zemestrīces, epidēmijas u.tml.), tad valdība pašvaldības autonomās kompetences jautājumus neregulē. Pilnīga un ekskluzīva kompetence nozīmē pilnīgu politisko atbildību saviem vēlētājiem.
Risinot līdzīgu jautājumu attiecībās starp Eiropas Savienību un tās dalībvalstīm, Līgums par Eiropas Savienību (2007) atbildības sadalījumu netraktē tik radikāli – pastāv ekskluzīvās ES kompetences, dalītas atbildības kompetences un ekskluzīvās dalībvalstu kompetences. Šādā veidā tiek atzīts, ka ES drīkst pieņemt kopējas normas, kas regulē dalībvalstu iekšējās atbildības jautājumus. Dalītās kompetences jomā paralēli pastāv gan ES likumdošana, gan dalībvalsts likumdošana. Tiek arī noteikta hierarhija – ES noteikumi ir stiprāki nekā dalībvalstu likums.
Pārkāpjot Eiropas Vietējo pašvaldību hartu, Latvijā līdzīga sistēma kā ES dalītās likumdošanas jomā, sākot ar likuma “Par pašvaldībām” pieņemšanu 1994. gadā, ir ieviesta attiecībā uz autonomajām funkcijām. Autonomās kompetences jomā pašvaldību tiesības ierobežo ne vien likumi (tas atbilst hartai), bet arī Ministru kabineta noteikumi (kas ir pretrunā ar hartu). Vietējo pašvaldību hartai atbilstoši būtu vienīgi Satversmes 81. panta kārtībā pieņemtie ārkārtas situācijai domātie noteikumi ar likuma spēku, taču 2007. gadā Saeima šādu iespēju izslēdza, grozot Satversmi.
Tomēr likumi darbojas ne tikai atbilstoši rakstītajam, bet arī atbilstoši paražām. Mēs esam 22 gadu laikā pieraduši, ka likums deleģē Ministru kabinetam tiesības izdot neleģitīmus noteikumus pašvaldību autonomās kompetences jomā, un pieraduši šos noteikumus ievērot.
Vienīgā izeja no šīs situācijas būtu pakāpeniski sašaurināt dalīto kompetenci un paplašināt pašvaldību autonomo kompetenci (tas atbilst subsidiaritātes principam).
Secinājumi
Proporcionalitātes principa nepiemērošana būtiski pazemina kontinentālās Eiropas institucionālās un pārvaldes sistēmas efektivitāti, noved pie pārregulējuma un nelietderīgas nodarbinātības publiskajā sektorā.
Ierēdniecībai ir šķietami izdevīgi bremzēt proporcionalitātes principa ieviešanu, jo, izvairoties no šā principa, samazinās atbildība un palielinās garantētas nodarbinātības iespējas.
Proporcionalitātes principa pielietošanai nepieciešams samazināt neuzticēšanos publiskās pārvaldes darbiniekiem, tas pavērtu iespēju reāli samazināt tiesību normu skaitu un apjomu.
Autonomo kompetenču jomā par proporcionalitātes principa pielietojuma procedūrām ir atbildīga pašvaldības dome, tā drīkst veidot savu kārtību, kā nodrošināt tiesību principu prioritāti pār normatīvajos aktos noteikto.
Progress normatīvisma apkarošanā saistāms ar padziļinātu diskusiju sabiedrībā par proporcionalitātes jēgu un saturu.
Laikraksta redakcija atrodas Mazā Pils iela 1, Rīga LV-1050
Redakcijas e-pasta adrese: [email protected]
Lursoft laikrakstu bibliotēkā pieejami raksti no 03.01.2011 līdz 17.08.2017