LATVIJAS PAŠVALDĪBU SAVIENĪBAS ATTĪSTĪBA

Sākotnējie mērķi

Šā raksta autoram bija iespēja piedalīties LPS izveidošanā un dibināšanā, līdzdarboties tās panākumos un neveiksmēs visus pastāvēšanas 25 gadus. Tas nozīmē, ka objektīvs skatījums no malas nav iespējams. Skatījums būs subjektīvs, taču tajā tiks izmantota visā šajā periodā gūtā pieredze. Tā nebūs tik daudz kavēšanās atmiņās, cik viedoklis par sasniegto un tuvākajā nākotnē (dažu nākamo pašvaldību vēlēšanu periodā) sagaidāmo.

Pēc uzvaras 1989. gada pašvaldību vēlēšanās Latvijas Tautas fronte (LTF) pakāpeniski pārņēma varu uz vietām. Tas neizdevās tikai Rīgas Kurzemes rajonā, Rēzeknē un Daugavpilī. Man bija gods kļūt par LTF frakcijas vadītāju un apgūt darba pieredzi opozīcijā.

1990. gada 21. aprīlī Vislatvijas deputātu sapulcē “Daugavas” stadionā pašvaldību deputāti no pilsētām un pagastiem uzdeva Augstākajai Padomei jau pirmajā sēdē pasludināt valstisko neatkarību. Tādējādi Latvijas Republika tika atvasināta no pašvaldībām. Tas bija laiks, kurā iepriekšējā nomenklatūra pagāja malā, bet skolotāji, ārsti un zinātnieki mācījās pārvaldīt un organizēt pakalpojumu sniegšanu.

Dibināšanas gada (1991) janvāris sākās ar barikādēm. Pašvaldības kopā ar LTF vietējām organizācijām kļuva par nevardarbīgas pretošanās organizatorēm visā Latvijā. Taču jau šajā laikā iezīmējās nacionālo spēku sadalīšanās, jo sākās cīņa par varu un ietekmi. LTF frakcija Augstākajā Padomē lielā mērā norobežojās no LTF organizācijas, laikraksts “Atmoda” nespēja definēt, vai tas iet kopā ar LTF vai ar Pilsoņu kongresu. Pilsoņu kongress aicināja nesargāt “nelikumīgo” Augstāko Padomi, taču tauta nepaklausīja. Barikādes parādīja, ka tautai ir nepārvarama vēlēšanās atjaunot brīvu un demokrātisku Latviju, ka tā nopietni uztver pirmo demokrātisko vēlēšanu rezultātus.

1991. gada augusts bija kā auksta duša. Atklājās, ka tie, kas visskaļāk deklarēja savu nacionālo patriotismu, ir nobijušies, bet mērenāk noskaņotie spriež, kā uzturēt sakarus un koordinēt darbību arī svešas varas ieviešanas gadījumā. Par laimi, valsts apvērsums Maskavā neizdevās, Latvijā varēja turpināties deokupācijas, demokratizācijas, denacionalizācijas un decentralizācijas procesi.

LTF izveidotā valdība Ivara Godmaņa vadībā turpināja veicināt pārejas procesu no totalitārisma un centralizētās plānveida ekonomikas uz plurālismu un reālu tirgus ekonomiku, turklāt izrādījās, ka visātrāk un efektīvāk vienoto valsts politiku īsteno pašvaldības, tas attiecās uz jautājumiem, kurus mūsdienās valsts mēģinātu īstenot pati:

denacionalizācija;

tirdzniecības un sadzīves pakalpojumu, nelielo uzņēmumu privatizācija;

zemes privatizācija gan lauku apvidos, gan pilsētās;

deokupācijas veicināšana.

Papildus pašvaldības patstāvīgi (bez likuma pilnvarojuma) uzņēmās sociālās palīdzības un municipālās policijas funkcijas.

1990. gadā tika atjaunota Latvijas Pilsētu savienība kā PSRS 1940. gadā likvidētās savienības tiesību un saistību mantiniece. Zīmīgi, ka dienu pirms okupācijas – 16. jūnijā (šajā dienā PSRS sabiedrotās Vācijas karaspēks okupēja Parīzi) Baltijas valstu pilsētu savienības tikās Tallinā. Pašvaldību asociāciju likvidēšana ietilpa pirmo neatliekamo PSRS pasākumu sarakstā tūlīt pēc okupācijas.

Ideju par vienotas pašvaldību asociācijas izveidošanu virzīja LTF 1991. gada vasarā. Pašvaldību konsultēšanu (sadarbību ar LTF frakciju Augstākajā Padomē) īstenoja īpaši izveidota struktūra Pēra Sterniņa vadībā. Attiecīgo parlamenta komisiju tolaik vadīja Jānis Škapars.

Jau toreiz LTF bija sadalījusies – LTF frakcija Jāņa Dineviča vadībā vairs aktīvi nepiedalījās tautas kustības politiskajā procesā – deputāti reti apmeklēja LTF Domes un Valdes sēdes, bija reti viesi teritoriālajās organizācijās, un, koncentrējoties uz darbu parlamentā, zaudēja saikni ar biedriem. Tas lielā mērā veicināja LTF frakcijas sairšanu sīkākās frakcijās un LTF neveiksmi nākamajās 5. Saeimas vēlēšanās.

Galvenais LPS organizators bija LTF frakcija, tomēr dibināšanas kongresa gatavošana notika paralēli gan pēc Augstākās Padomes darbinieku, gan pēc LTF iniciatīvas. Tolaik par pašvaldību politiku LTF Valdē atbildīgais bija Ivars Redisons, vēlāk Jānis Ruško. Jau pēc LPS dibināšanas kongresa šo funkciju dažus gadus pildīja šā raksta autors.

Tā kā pārejas perioda sākumā pašvaldības bija galvenais valstiskās neatkarības nostiprināšanas līdzeklis, politiski bija ļoti svarīgi panākt šo pašvaldību vienotību svarīgākajos valsts attīstības jautājumos. Tagad reti kurš atceras, ka 1990. gadā vairāk nekā puse publiskā kopbudžeta (vēlāk radās kļūdainie nosaukumi “valsts kopbudžets” un “vispārējās valdības budžets”) izdevumu bija pašvaldībām, nevis centrālajai valdībai. Un šai vienotībai ar nolūku nostiprināt Latvijas valsti tika veidota spēcīga pašvaldību asociācija.

Jau dibināšanas kongresā tika noteikti trīs galvenie LPS mērķi:

izstrādāt kopēju pašvaldību politiku (atklāt un noformulēt kopējās intereses);

aizstāvēt pašvaldību kopējās intereses attiecībās ar centrālo varu – parlamentu un valdību;

veicināt pašvaldību spēju sniegt saviem iedzīvotājiem kvalitatīvus pakalpojumus.

Uz šiem trīs “vaļiem” LPS darbība balstās joprojām.

Juridiskais statuss

Likums “Par sabiedriskajām organizācijām un to apvienībām” tika pieņemts gadu pēc LPS dibināšanas. Pašvaldības negaidīja, līdz pieņems asociāciju veidošanas likumu, tās izveidoja LTF – pašvaldību savienību ar pašvaldībām (tātad – demokrātiski vēlētām varām) kā dalībniecēm.

Šeit saskatāma analoģija ar Eiropas Savienību: sākotnēji bija funkcijas, tad – līgumi, pēc tam iekšējie likumi, līdz 2007. gadā tika apspriests, vai nepieņemt ES konstitūciju. Arī apvienojot varas (katrai no šīm varām piemīt likumdošanas, izpildvaras un tiesu varas elementi), sākotnēji tiek uzstādīts jautājums par funkcijām un tad atbilstoši funkcijām tiek veidota organizatoriskā struktūra un meklēts piemērots juridiskais statuss.

Latvijas Pašvaldību savienība tika dibināta saskaņā ar politiskas organizācijas principiem. Augstākā lēmējinstitūcija – kongress. Sākumā tika izveidots neliels sekretariāts, bet organizācijas pārstāvniecību nodrošināja politiķi no tām pašvaldībām, kas bija brīvprātīgi iestājušās LPS.

LPS 1. kongresā, kas notika piecus mēnešus pēc dibināšanas kongresa, tika pieņemti statūti, kuros bija nostiprināti vairāki principi, ko vēlāk saglabāja visās nākamajās statūtu redakcijās:

iestāšanās – brīvprātīga;

biedri – tikai pašvaldības kā juridiskas personas;

finansējuma pamatā – biedru naudas, kuru apmēru aprēķina atkarībā no brīvi izmantojamajiem pašu ieņēmumiem, izslēdzot mērķdotācijas.

Šie principi nodrošināja organizācijas atkarību no biedriem. 25 gadu laikā nav bijis daudz tādu periodu, kad pilnīgi visas pašvaldības bija biedri. Arī šā raksta tapšanas brīdī viena pašvaldība – Krāslavas novads ir izstājusies. Šo izstāšanos pierobežas pašvaldība izmanto, lai uzsvērtu, ka centrālā vara pietiekami neatbalsta pierobežu. Otrs iespējamais iemesls varētu būt, ka tādējādi tiek demonstrēta solidaritāte ar tiem politiskajiem spēkiem, kas vēlas sašķelt LPS. Iespējami arī daudz prozaiskāki izskaidrojumi.

Likuma “Par pašvaldībām” pamata redakcijā (1994) tika iestrādāts Eiropai inovatīvs princips – visu pašvaldību kopējo viedokli var paust tikai tāda pašvaldību asociācija, kas pārstāv vairāk nekā pusi no visu veidu pašvaldību skaita. Sākotnēji Latvijā bija reģionālās pašvaldības – rajoni un vietējās pašvaldības – pilsētas un pagasti, kā arī republikas pilsētu pašvaldības, kas apvienoja gan reģionālo, gan vietējo pašvaldību kompetences. Vēlāk šiem pašvaldību veidiem pievienojās novadi (tā nosauca administratīvi teritoriālās reformas (ATR) gaitā brīvprātīgi apvienojušās pašvaldības). Tādējādi pastāvēja pieci pašvaldību veidi, un katram no veidiem bija jābūt pārstāvētam ar vairāk nekā pusi no attiecīgo pašvaldību skaita.

Latvijā iedibinātajam principam ir jēga tikai brīvprātīgas dalības gadījumā, jo tikai tad pašvaldība ar savu klātbūtni novērtē lietderību būt LPS sastāvā.

Pievienojoties Eiropas Vietējo pašvaldību hartai 1996. gadā, Latvija pilnībā pievienojās 10. pantam, attiecīgajos trīs paragrāfos ir paredzētas pašvaldību tiesības:

veidot kopīgus uzņēmumus vai iestādes ar citām savas valsts pašvaldībām;

veidot nacionālas un starptautiskas pašvaldību asociācijas;

sadarboties ar pašvaldībām citās valstīs.

LPS īsteno otro no šīm tiesībām.

Svarīgs jautājums ir par biedru tiesībām vienlaikus atrasties vairākās asociācijās. Jau dibināšanas kongresā šis jautājums tika atrisināts pozitīvi. LPS meklē iespēju formulēt un aizstāvēt kopējās intereses, taču katrai pašvaldībai ir iespējams apzināt sevi kā grupas dalībnieci.

Latvijā izveidotā sarunu sistēma kļuvusi par paraugu daudzām citām Eiropas valstīm. Kā galveno trūkumu var atzīmēt to, ka Latvijas likumi neļauj LPS pārstāvēt pašvaldību kopējās intereses Satversmes tiesā. Līdz ar to Satversmes tiesa izvairās no iedzīvotājiem būtisku jautājumu risināšanas, jo likumu neatbilstību starptautiskajiem līgumiem nevar rosināt organizācija, kam pašvaldības ir uzticējušas rīcību kopējo interešu vārdā.

Vieta Latvijas politiskajā sistēmā

Pašvaldību savienībā pārstāvētais politiskais spektrs ir daudz plašāks nekā Saeimā pārstāvētais. Dažkārt pauž viedokli, ka Latvijā ir par daudz partiju un to skaitu vajadzētu samazināt. Ja to mēģina panākt ar spēku, tas var beigties kā 1934. gadā. Autoritārisms, kas proponēja vienotību, nespēja nosargāt valsti un izrādījās neefektīvs.

Novados, kur ir mazāk par 5000 iedzīvotājiem, ir atļauti vēlētāju sastādīti priekšvēlēšanu saraksti, kas darbojas efektīvāk nekā partijas. Reģionālās partijas (kuras parasti izveido konkrētas teritorijas interešu pārstāvībai) arvien vairāk piedalās Saeimas darbā. Pašvaldībās ir ievēlēti pārstāvji no tādām reģionālajām partijām, kas nepieder pie valdošās koalīcijas. Pašvaldībās ir pārstāvētas arī Saeimā neiekļuvušas partijas.

Tas nozīmē, ka pašvaldībās darbojas aptuveni 60 atšķirīgi politiskie spēki. Lai konsolidētu sabiedrību, ir nevis jāaizliedz dažādība, bet gan jāļauj attīstīties esošajām partijām, noņemot nevajadzīgus ierobežojumus šo partiju darbībai un finansēšanai. Taču šis ir jautājums, kas prasītu plašāku un atsevišķu iztirzājumu.

Svarīgi ir, ka LPS veido forumu, kurā satiekas dažādāki politiskie spēki nekā Saeimā un organizācijas organizatoriskajai struktūrai jāveicina produktīva diskusija starp dažādu viedokļu paudējiem.

LPS pieredze liecina, ka kopējās intereses ir iespējams pārstāvēt visās partijās. Savstarpējā ietekme ir abpusēja. Partiju viedokļi tiek pausti LPS Domes sēdēs, nereti LPS dalībnieki piedāvā atbalstīt konkrētu politisko spēku viedokļus. Un otrādi – dažkārt frakciju viedokļus Saeimā ietekmē attiecīgajā partijā esošo pašvaldību politiķu viedoklis, ja tas ir pietiekami apspriests LPS struktūrās un guvis vispārēju atzinību.

Līdzīgi kā Reģionu komitejai Eiropas Savienības politiskajā sistēmā, tā Latvijas Pašvaldību savienībai Latvijā ir specifiska loma. Tā ir divu varas dalījuma principu aizstāvība.

Saskaņā ar subsidiaritātes principu vara pēc iespējas jātuvina iedzīvotājam. Lielāka teritoriāla mēroga vara drīkst iejaukties tikai tad, ja mazāka mēroga vara vai privātpersona, patstāvīgi rīkojoties, nav sekmīga. LPS ir subsidiaritātes sargs Latvijā, kura misija ir aizstāvēt decentralizāciju.

Saskaņā ar proporcionalitātes principu pārvalde jāīsteno minimālā veidā, likumos un noteikumos jāregulē pēc iespējas mazāk, institūcijas un darbības jāsamēro ar sabiedrības interesēm. LPS ir proporcionalitātes sargs Latvijā, kura misija ir mazināt normatīvismu, veicināt lielāku elastību un personisko atbildību par pieņemtajiem lēmumiem.

No vietas politiskajā sistēmā izriet LPS politiskā struktūra. Ir daudz valstu ar samērā nelielu partiju pārstāvniecību, kurā dominējošā politiskā partija nodrošina sev varu arī pašvaldību asociācijā. Latvijā politiskajam spektram labāk atbilst neitralitāte – politiskās vadības dialogs ar visiem politiskajiem spēkiem, neizdalot kādu partiju īpaši.

Ietekme uz sociāli ekonomiskajiem procesiem

Kļūstot par vienu no trīs lielākajiem atzinumu sniedzējiem (aiz Tieslietu ministrijas un Finanšu ministrijas) Ministru kabineta dokumentu sagatavošanas procedūrā, kā arī plaši iesaistoties Saeimas komisiju darbā, Latvijas Pašvaldību savienība ietekmē politikas un likumdošanas procesus nacionālā mērogā. Lai šo ietekmi panāktu, visu 25 gadu garumā bija jāpierāda, ka LPS viedokļi ir izsvērti un konstruktīvi, ka tie pārstāv vismaz būtiskas pašvaldību daļas intereses.

Visspilgtāk LPS loma izpaudās pasaules ekonomiskās krīzes gaitā – valdībai bija partneris, kas sniedza atbalstu visai tautai grūtā brīdī. Tik dziļas krīzes apstākļos kā Latvijā (kopš 20. gs. trīsdesmito gadu krīzes nevienā pasaules valstī kaut kas tāds nebija vērojams) citur būtu sekojuši sociāli satricinājumi un sabiedriskās kārtības pārkāpumi. Pateicoties valdības un LPS sadarbībai un izpratnei par kopējām prioritātēm, izdevās saglabāt sociālo mieru.

Ministru prezidenti – Ivars Godmanis un Valdis Dombrovskis saņēma atbalstu, pašvaldības godprātīgi piekrita būtiski samazināt izdevumus un koordinēja rīcību ar valsti sociālā atbalsta problēmu risināšanā. Diemžēl tam nesekoja tikpat godprātīga attieksme no valsts, kad grūtākā krīzes daļa bija aiz muguras.

Eiropā tikpat augstu kā Latvijā iedibināto sarunu sistēmu starp pašvaldībām un centrālo valdību vērtē arī inovatīvo LPS lomu sociālajā dialogā. Pieredze, kā LPS sadarbojas ar darba devējiem, arodbiedrībām un zinātniekiem sociālā dialoga veidošanā ar valdību, kalpo par paraugu citām valstīm. Tam apliecinājums ir šāgada septembrī notikusī starptautiskā konference, kurā plaši tika atspoguļota Latvijas pieredze.

Par negatīvas pieredzes piemēru kalpo ilgstošā konfrontācija administratīvi teritoriālās reformas jautājumos. ATR paātrināja depopulāciju, tajā skaitā arvien vairāk cilvēku devās darba meklējumos uz ES valstīm. Centrālā valdība ilgstoši izvairījās no pašvaldību viedokļa uzklausīšanas, spītīgi virzīja reformu, balstoties uz varas partiju izredzēm vēlēšanās un neņemot vērā ekonomiskās saites un komunikācijas iespējas starp teritorijām. Bailes uzzināt reformas rezultātus ir tik lielas, ka tika pārtraukta jebkādu datu apkopošana un statistikas publikācija par pirmsreformas teritorijām. Šīs bailes bija pamatotas, jo galvenos reformu veicējus vairs nevaram atrast dzīvo politisko partiju sarakstā.

Loma pašvaldību prasmju attīstībā

Dibinot organizāciju, tika izvirzīts mērķis palīdzēt pašvaldībām kļūt prasmīgākām. Sekojot dāņu kolēģu paraugam, LPS piedalījās Latvijas Pašvaldību mācību centra izveidošanā un arī pašlaik atbalsta šā centra aktivitātes, tajā skaitā seko centra piedāvāto programmu saturam. LPS darbinieki iesaistījās arī pašvaldības jautājumu mācīšanā vairākās augstākās izglītības iestādēs.

Izglītības un apmācības mērķiem kalpo arī žurnāls “Logs”, kurā kopš 1995. gada regulāri tiek atspoguļota pašvaldību pieredze, veiksmes un neveiksmes. Šiem mērķiem kalpo arī daudzveidīgi semināri un konferences par aktuāliem saimnieciskajiem un vadības jautājumiem, kā arī LPS izveidotā Pašvaldību konsultāciju centra aktivitātes.

Būtisks elements prasmju paaugstināšanā bija Latvijas Pašvaldību izpilddirektoru asociācijas izveide, kurā pašvaldību izpildvaru pārstāvji regulārās sanāksmēs apgūst cits cita pieredzi un uzklausa valsts iestāžu un uzņēmēju padomus.

Beidzamajos LPS kongresos īpaša uzmanība tiek veltīta uzņēmējdarbības veicināšanai. Pašvaldības var būt radošākas un efektīvākas nekā Ekonomikas ministrija vai nozaru ministrijas. Efektīvi darbojas sadarbības tīkli šajos jautājumos, sniedzot pašvaldību politiķiem un darbiniekiem zināšanas par dažādām uzņēmējdarbības atbalsta iespējām.

Īpaši jāizceļ pēdējos gados ar Norvēģijas Pašvaldību asociācijas atbalstu īstenotais projekts “Lietpratīga pārvaldība un Latvijas pašvaldību veiktspējas uzlabošana”, ar kura palīdzību vairāk nekā 60 pašvaldības apguva stratēģiskās vadīšanas elementus, balstoties uz pašu izstrādātu metodes “mācīties salīdzinot” Latvijas modeli. Tika izmēģināti dažādi paņēmieni uzlabojumu meklēšanai sadarbības tīklos un izveidota salīdzināmo datu bāze pašvaldību pieredzes un rezultatīvo rādītāju apkopošanai.

Tuvākās nākotnes perspektīva

Tāpat kā Rīga nekad nav pabeigta, tā nekad arī neapstāsies pašvaldību pilnveidošanas process. Arī Latvijas Pašvaldību savienību gaida gan grūti, gan labāki laiki.

Ja latviešu tauta vēlas būt ilgtspējīga, tai nepieciešama sava valsts. Stipra Latvija iespējama tikai ar stiprām pašvaldībām. Pat tad, ja centrālie politiķi kādu brīdi šo aizmirstu, prakse pierādīs, ka decentralizācijai un reālām stiprām pašvaldībām alternatīvas nav.

Pašlaik politiskajā dienaskārtībā ir nonākuši vairāki jautājumi, kas tieši skar pašvaldības. Domas visos šajos jautājumos dalās, taču jau tagad ir skaidrs, ka līdzšinējā Eiropas Savienības politika bijusi nesekmīga, bet Latvija ir nesekmīga arī ES ietvaros. Pārmaiņas ir nepieciešamas.

Daži no svarīgākajiem jautājumiem ir šādi:

kā jāmainās ekonomikas struktūrai, lai būtu iespējams maksāt tik lielu algu, ka apstātos Latvijas depopulācija?

kā jāmainās izglītības saturam, lai darbaspēks nodrošinātu nepieciešamās strukturālās pārmaiņas?

kā jāmainās nodokļu sistēmai, lai valstī un pašvaldībās būtu nauda savas attīstības nodrošināšanai, pārstājot paļauties uz ES fondiem?

kā jāmainās vērtībām, lai politiķi būtu gatavi samazināt likumu apjomu un ierēdņi piekristu samazināt birokrātu skaitu un funkcijas?

Šo un citu svarīgu jautājumu risināšanā iesaistīsies gan katra pašvaldība atsevišķi, gan LPS kopā. Vēlams turpināt intensīvu darbu pie salīdzināmo datu datubāzes attīstības, kāpināt katras pašvaldības un LPS analītiskās spējas.

Latvijā tāpat kā citās valstīs pozitīvas ietekmes nosacījums ir pašvaldību spēja vienoties. Ja valdība vēlas centralizēt, tā cenšas sašķelt pašvaldības. Decentralizācijas nosacījums ir pašvaldību vienota izpratne un spēja piekāpties kopējo interešu vārdā.