DAŽI PUBLISKĀ SEKTORA EKONOMIKAS PAMATJĒDZIENI: VAI IEJAUKTIES UN CIK DAUDZ IESAISTĪTIES

Vai tiešām konkurence vienmēr ir laba, bet protekcionisms – slikts? Vai tiešām pastāv brīvais tirgus, kas optimizē piedāvājuma un pieprasījuma attiecības? Vai tiešām taupīt ir izdevīgāk nekā tērēt? Kad drīkst un kad vajag dibināt pašvaldības uzņēmumu? Kritiski spriedumi šādos un līdzīgos jautājumos sastopami daudz retāk, nekā uz faktiem un to analīzi balstītas atbildes. Visi šie jautājumi ir būtiski sadarbības tīklu dalībniekiem.

Ir daži stereotipi, ko vairums juristu, birokrātu un žurnālistu pieņem par baltu patiesību, kaut gan praktiskā pieredze liecina par pretējo. Ja jau vairums sabiedrības šādiem stereotipiem tic, tad politiķim ir izdevīgi tos atkārtot. Ja vairums sabiedrības šiem stereotipiem tic, tad žurnālists vairāk nopelnīs, tiražējot tos, nekā nopūloties ar analīzi un problēmu, kā novērst maldus.

Politiķi un ekonomisti pieņem lēmumus nepilnīgas un nesimetriskas informācijas apstākļos. Plašsaziņas līdzekļos valdošie stereotipi ir tikai viens no maldu avotiem. Cits maldu avots var būt robi izglītībā. Vēl cits – apzināta vai neapzināta datu slēpšana.

Pēdējos 25 gados daudz darīts, lai izglītības un zinātnes līmenis Latvijā pazeminātos. Kļūdaini lēmumi noveda pie zinātnes atdalīšanas no rūpniecības un tehnoloģiju attīstības, tika pārtraukta (ar niecīgiem izņēmumiem) agrā specializācija, tajā skaitā eksaktajās zinātnēs. Skolā praktiski nekas netiek mācīts par publiskā sektora ekonomiku un par publiskā sektora vadīšanu.

Tos, kuri cer, ka viņi atkal tiks pārvēlēti, balstoties uz primitīvu propagandu un cilvēku neizpratni par Eiropas Savienības, nacionālās varas un pašvaldību atbildības dalījumu, šāda situācija pilnībā apmierina. Taču tā rada nopietnas problēmas, ja sagaidām uzlabojumus savai valstij vai savai pašvaldībai.

Datu slēpšanas piemērs ir statistika. Par notikumiem novados pieejams tik minimāli datu, ka pamatots vērtējums un salīdzinājums gandrīz nav iespējams. Tam atrasti dažādi aizbildinājumi, tajā skaitā līdzekļu trūkums. Taču pašvaldības vadīšanai ir nepieciešami salīdzināmi dati par novada pilsētām, novada pagastiem, ciemiem un apdzīvotām vietām, nepieciešami dati par nodokļu maksātājiem un par situāciju ekonomikas nozarēs dalījumā pa teritorijām.

Jo maldinošāka informācija, jo sliktāk zināmas dažādas alternatīvas ekonomikas un sociālās teorijas, jo mazāk izredžu pieņemt patiešām optimālus lēmumus.

Publiskā sektora ekonomikas lēmumi tiek pieņemti atšķirīgu ekonomisko teoriju apstākļos un ticībā atšķirīgiem ideāliem.

Subsidiaritātes princips kā pamats izvēlei, vai iejaukties

Princips ir par iejaukšanos. Vai valstij, pašvaldībai, Eiropas Savienībai jāiejaucas cilvēku personiskajā dzīvē? Vai valstij jālemj pašvaldības vietā? Vai ES jālemj Latvijas vietā? Atbildes uz šiem jautājumiem var atrast, lietojot subsidiaritātes principu.

Saskaņā ar šo principu indivīda vai personas pilnā atbildībā atstāj lietas, ar kurām šī persona sekmīgi tiek galā. Tāpat valsts neiejaucas komercsabiedrību darbībā, ja tās ir sekmīgas un neapdraud sabiedrības intereses. Tomēr pašvaldībai, valstij, Eiropas Savienībai ir tiesības un pienākums iejaukties, ja privātpersonām nepieciešama palīdzība.

Ja publiskās personas tomēr nolemj iejaukties (mandātu tās saņem no saviem vēlētājiem, kuru vārdā lemj par iejaukšanās lietderību), tad vēlams pēc iespējas decentralizēt atbildību. Priekšroka palīdzēt ir vietējai pašvaldībai, tad plānošanas reģionam, tad Latvijas Republikai un tikai tad, ja neviena no šīm publiskajām varām nav sekmīga, – Eiropas Savienībai.

Eiropas Vietējo pašvaldību harta nosaka vairākus izņēmumus, kad decentralizācijas vietā vajadzētu izvēlēties centralizāciju, un tie ir:

ekonomijas vai efektivitātes apsvērumi (kad centralizēta sistēma sasniedz tos pašus vai labākus rezultātus lētāk);

uzdevuma mērogs pēc satura un jēgas (kad sabiedrības priekšstāvji uzskata, ka nepieciešama vienveidīga rīcība plašākā teritorijā nekā pašvaldības vai valsts teritorija).

Subsidiaritātes princips kā politikas zinātnes pamatprincips attiecībā uz varas dalījumu ir teorētiskais iemesls, kādēļ attaisnojama pašvaldības vai valsts iejaukšanās.

Plašāki līdzekļi šīs tēmas analīzei attiecas uz ekonomikas zinātni – publiskā sektora ekonomikas nozari. Iemesli, kāpēc pašvaldībai ir jāiejaucas privātās dzīves sfērā, ir tirgus nepilnības un valdības nepilnības.

Galvenie tirgus nepilnību veidi

Vārda nepilnība lietošana labi atbilst latviskajai dzīvesziņai. Mēs cenšamies nevienu neaizvainot. Angļu vārds failure ir ar daudz plašāku nozīmi – tā ir izgāšanās, neveiksme, katastrofa. Jebkurā gadījumā ar latvisko vārdu nepilnība jāsaprot kas vairāk – nespēja efektīvi darboties, nespēja efektīvi sasniegt sabiedriski derīgus mērķus.

Ja tirgus (uzņēmēju sacensība, cenšoties gūt peļņu) nenodrošina sabiedriski vajadzīgu mērķu sasniegšanu, tad pašvaldībai vai valstij ir tiesības un pienākums (attiecīgie priekšstāvji tika ievēlēti publiskā labuma nodrošināšanai) iejaukties. Ir vairāki iejaukšanās veidi – savas, pašvaldībai vai valstij piederošas komercsabiedrības veidošana ir tikai viens no iejaukšanās veidiem.

Tirgus nepilnības jautājumiem ir veltīta plaša zinātniskā literatūra. Dažādi autori gadsimtu laikā lietojuši dažādu terminoloģiju, raksturojuši šo jautājumu no dažādu ideoloģiju (ekonomisko, politisko, ētisko uzskatu sistēmas) viedokļa. Tā kā vietējās demokrātijas galvenā atziņa ir plurālisms, tad pašvaldības līdzīgas situācijas drīkst risināt atšķirīgi, pamatojoties uz savu vēlētāju dominējošajiem uzskatiem. Tajā pašā laikā publiskā sektora ekonomika kā zinātnes nozare apraksta galvenos tirgus nepilnību veidus.

Publiskie (sabiedriskie) labumi

Publiskie labumi ir labumi, ko nodrošina visai (Eiropas vai valsts, vai pašvaldības) sabiedrībai. Retāk to panāk tieši (piemēram, bezmaksas sabiedriskais transports katram), biežāk tiešā labuma guvēji ir daži vai vairāki, taču šo labumu sagādāšanai ir konkrētās sabiedrības atbalsts.

Teorētiskajā literatūrā publisko labumu formāli definē, atšķirot to no citiem produktiem (šajā gadījumā no precēm), ar divām īpašībām:

tie ir pieejami visiem;

sniedzot labumu vienam, pārējiem iespēja saņemt šo labumu nemazinās.

Precēm, kas nonāk tirgū kā uzņēmējdarbības produkti, ir pretēja īpašība – to skaits mēdz būt ierobežots. Vienam saņemot preci, tā kļūst retāka, tāpēc, iespējams, tai var pieaugt cena.

Praksē publiskā labuma jēdzienu lieto arī tad, ja kāda no šīm īpašībām tiek noteikta kā mērķis, bet to pilnībā neizdodas sasniegt. Piemērs – bērnudārzi ir publiskais labums, kaut arī vietu tajos ne vienmēr pietiek.

Lēmumu par to, vai un cik lielā mērā konkrēti produkti ir publiskais labums, pieņem politiski. Tā, piemēram, izglītība, veselība, sabiedriskais transports tiek atzīti par publiskajiem labumiem tāpēc, ka sabiedrības vārdā nolemts nodrošināt lielāku vai mazāku tiesību vienlīdzību visiem šo labumu saņēmējiem.

Publiskais labums vieniem var vienlaikus būt publiskais “sliktums” citiem. Teiksim, brīvības atņemšanu cietumnieks parasti neuztver kā labumu sev, taču to kā publisko labumu uztver citi, kas vēlas, lai cietumnieku viņu uzdevumā soda, moka vai audzina.

Negatīva blakus (ārējā) ietekme

Daudzos gadījumos uzņēmējs, kas savā uzņēmumā ražo preces, apdraud gan savus strādniekus, gan pārējos iedzīvotājus. Ja pieņemam, ka uzņēmējam patiešām galvenais motīvs ir peļņa, tad viņš var nodarīt ļaunumu videi, drošībai, preču kvalitātei. Šādu un līdzīgu parādību kopumu angļu ekonomiskajā literatūrā parasti apzīmē kā negative externalities.

Piemērs – ja svarīgi resursi (mežs, ūdens) atrodas tikai peļņas guvēja atbildībā, tad iespējama šo resursu pilnīga izmantošana. Savulaik tā daudzās valstīs tika iznīcināti meži.

Ja bīstamo atkritumu sadedzināšana notiktu tikai peļņas interesēs, tad pilnīgi noteikti palielinātos dzīvībai bīstams piesārņojums.

Piemērs, kas uzskatāmi parāda negatīvas ārējās ietekmes dabu, ir tirgus atvēršana augstākajā izglītībā. Ja šajā jomā dominē konkurence un augstskolu ienākumi ir pilnībā atkarīgi no studentu skaita, tad pēc kāda laika augstākā izglītība kļūst arvien līdzīgāka diplomu tirdzniecībai. Tā rezultātā krasi samazinās tehnoloģiskais progress un vērojamas citas negatīvas sekas.

Monopols (nepilnvērtīga konkurence)

Monopolists var noteikt cenu. Ja monopolista radītā prece ir visiem vajadzīga (tai nav labu aizstājēju), tad visiem nākas būtiski pārmaksāt.

Ja monopols pieder valstij vai pašvaldībai, ir iespējams to vadīt neefektīvi (lieki darbinieki, atpalikušas tehnoloģijas, slikti pakalpojumi par augstu cenu).

Vēl sliktāka situācija tad, ja monopols ir privāts. Tad rodas vilinājums šo monopolu izmantot īslaicīgiem privātiem mērķiem, nodarot sekas nozarei, labklājībai vai dabai.

Neatkarīgi no tā, kā monopols vēsturiski izveidojies (pārpalikums no centralizētas plānveida ekonomikas, kā dabiskais monopols mēroga ekonomijas dēļ, likumā neatļautas apvienošanas rezultātā), tas pēc būtības uzskatāms par tirgus nepilnību.

Stratēģiskās intereses

Stratēģiskās intereses ietver to, kas nav ietverts iepriekšējās tirgus nepilnībās. Stratēģiskās intereses saistāmas ar konkurenci starp ES un citiem pasaules ekonomiskajiem un politiskajiem reģioniem, konkurenci starp valstīm, konkurenci starp pašvaldībām. Savu iedzīvotāju interesēs katra publiskā persona cenšas uzvarēt konkurentus.

Pašvaldībai konkurenti ir gan valsts (ja kompetences nav skaidri nodalītas, kā tas ir Latvijā un vairumā citu valstu), gan citas pašvaldības. Būt par konkurentu vai par sabiedroto nav absolūts jēdziens. Vienā jomā pašvaldības ir konkurenti, bet citā – dabiski sabiedrotie.

Pašvaldības (atšķirībā no valstīm) ar citām pašvaldībām nekaro. Tomēr noris pastāvīga sacensība par:

cilvēkresursiem, jo pašvaldība ir ieinteresēta piesaistīt savai teritorijai gudrus un prasmīgus cilvēkus;

valsts dotācijām un mērķdotācijām, kas ļauj labāk attīstīt bāzes infrastruktūru;

privātajiem investoriem, kas rada papildu iespējas iedzīvotāju bagātības pieaugumam;

projektiem, kas izmantojami pārvaldes uzlabošanai.

Lai īstenotu stratēģiskās intereses, ne vienmēr labākais veids ir pirkt preces vai pakalpojumus no privātā sektora. Sacensības gaitā pašvaldība cenšas panākt salīdzinošās priekšrocības – lielāku ietekmi uz centrālās valdības lēmumiem, izmainīt vietējās ekonomikas struktūru, padarīt dzīves vidi pievilcīgāku. Šajos gadījumos nevar gaidīt, kad privāto personu sacensība tirgū dabiski tuvinās vēlamos mērķus.

Galvenie valdības nepilnības veidi

Valdības nepilnību avoti var būt gan likumdošana, gan praktiskā darbība. Bieži vien tās ir cieši savstarpēji saistītas, grūti pat atšķirt, kura ir vista un kura – ola.

Valdības nepilnības bieži saistītas ar uzskatu konfrontāciju – lielāka mēroga politiķiem tā gribas būt “taisnīgiem” savu vēlētāju acīs, ka netiek ņemta vērā lēmumu negatīvā vai sociālā ietekme, kas īpaši izpaužas vietējās pašvaldības mērogā. Tāpēc pašvaldībai jādomā, kā likumīgiem līdzekļiem valdības nepilnības novērst vai vismaz mazināt to ietekmi.

Vainīgie valdības nepilnību radīšanā atrodami visos mērogos. Tā ir Eiropas Savienība, kas ar katru gadu kļūst arvien birokrātiskāka un neefektīvāka. Tā ir Latvijas Republika, kas ik gadu palielina likumu, Ministru kabineta noteikumu un dublējošu institūciju skaitu. Tā ir pašvaldība, kas pieņēmusi lēmumus, kuri vēlāk traucē efektīvu pašvaldības darbību.

Pārregulēšana

Savulaik Mozum pietika ar desmit baušļiem, lai sakārtotu cilvēku domas un nodrošinātu zināmu sabiedrisko kārtību. Mūsdienās likumu un noteikumu ir tik daudz, ka cilvēka spēkos vairs nav tos pārzināt. Laiku pa laikam uzrodas politiķi, kuri mēģina normatīvisma lavīnu apturēt, taču pagaidām sekmes nav lielas.

Teorētiski Eiropas Komisija atzīst pārregulēšanu par ļaunumu, bet nekad nav sekojusi rezultatīva darbība pārregulējuma mazināšanā. Tas pats attiecas uz bijušā Valsts prezidenta Andra Bērziņa iniciatīvu samazināt likumu skaitu un regulējošo normu daudzumu. Valdība pieņēma Tieslietu ministrijas programmu, kas it kā jautājumu risina, taču neviens nemēra iknedēļas tiesību normu skaita un apjoma pieaugumu.

Vietējā mērogā pārregulējumam ir tiešas un kaitīgas sekas. Jo vairāk noteikumu pieņemts par izglītības vai sociālās palīdzības organizēšanu, jo mazāk iespēju optimizēt pakalpojumu sniegšanu atbilstoši vietējām īpatnībām. Šādu regulējumu dēļ tiek radīts iespaids, ka visā valstī noteikts vienāds un taisnīgs regulējums, bet netiek aprēķināti netiešie zaudējumi, kas šādu regulējumu dēļ rodas.

Viens no izteiktākajiem pārregulējuma piemēriem ir iepirkuma procedūras. Eiropas Savienība ievieš šādas procedūras, lai veicinātu konkurenci Eiropas vienotajā tirgū. Tāpēc sarežģītas procedūras, kuru izpildei nepieciešams ilgs laiks, tiek paredzētas pie augstiem iepirkumu sliekšņiem. Ja Latvija noteiktu sliekšņus ES prasību līmenī, tad varētu ietaupīt ļoti daudz publisko līdzekļu. Taču pašmāju likumdevēji ir pārcentušies – sarežģītas procedūras ieviestas no zemākajiem iedomājamiem sliekšņiem.

Pārregulējuma pamatā mēdz būt gan pārcentība, gan nepareizas teorētiskās nostādnes. Tā, piemēram, nav pareizi, ka laba ir tikai konkurence. Konkrētos apstākļos pozitīvu efektu var sasniegt gan ar konkurenci, gan ar vietējo (arī nacionālo vai ES) protekcionismu. Politikas māksla ir noteikt pareizo līdzsvaru. Tajā pašā laikā vienpusīga pieeja (fundamentālisms) parasti noved pie zaudējumiem vai izšķērdēšanas.

Netiešos zaudējumus var aprēķināt, ja salīdzina pakalpojumu izmaksas, optimizējot organizācijas un likumus, un Ministru kabineta noteikumos paredzētās organizācijas. Liela daļa pašvaldību vadītāju sevi mierina ar domu, ka tādējādi palielinās nodarbinātība. Jo vairāk regulējumu, jo vairāk aizņemtu štata vietu un vairāk papildu izmaksu. Taču agrāk vai vēlāk jāsecina, ka atslēga iedzīvotāju labklājībai ir produktivitāte, nevis maksimāls darbvietu skaits.

Apvienotās Karalistes valdība ir veikusi daudz pasākumu, lai pārregulējumu samazinātu. Tiek piedāvāts princips, ka, pieņemot jaunu tiesību normu, jānorāda, kura cita norma tiks svītrota. Katru gadu plānots tiesību normu tekstus samazināt par 5%. Tomēr tā rezultāti būs redzami tikai pēc dažiem gadiem. Arī Apvienotajā Karalistē normatīvismam ir daudz piekritēju.

Kaitīgi aizliegumi

Mūsdienu pasaule nav tik vienkārša kā Mozus laikos. Dzīvības, veselības, dabas aizsardzībai likumos un Ministru kabineta vai pašvaldības noteikumos ir daudz dažādu aizliegumu. Kaut arī pati aizliegšana ir pieņemama (pašvaldība autonomās kompetences jomā darbojas likuma robežās – var darīt to, kas nav aizliegts), tās pārmērīga lietošana rada problēmas.

Aizliegumu piemēri:

pašvaldība nevar nodarboties ar komercdarbību (tiek noteiktas sarežģītas procedūras, lai pierādītu izņēmumu nepieciešamību);

pašvaldība nevar atsavināt īpašumu, kas nepieciešams tās funkciju veikšanai (tas traucē optimizēt īpašumu racionālu izmantošanu);

pašvaldības darbinieki nevar brīvi savietot amatus (jāievēro interešu konflikta novēršanas ierobežojumi);

par pakalpojumiem nevar iekasēt pilnas izmaksas (tādējādi maksas pakalpojums iznāk nepamatoti lētāks par attiecīgo privāto pakalpojumu).

Likumpaklausīga pašvaldība nedrīkst aizliegumus pārkāpt, taču tā var domāt par likumīgu juridisko formu, kā kaitīgo aizliegumu ietekmi samazināt.

Pārmērīga kontrole

Normatīvisma blakusprodukts ir pārmērīga kontrole. Kaut gan Latvija ir pievienojusies starptautisko likumu normām, kas padara Latvijai saistošu proporcionalitātes principu, gan likumdevēji, gan ierēdņi cenšas šo principu neievērot.

Birokrāti parasti maksimāli izmanto iespēju izveidot papildu institūcijas un pieņemt tajās pēc iespējas vairāk darbinieku. Šie darbinieki pārbauda ne vien pašvaldību (kādu no tās institūcijām), bet kontrolē arī cits citu. Daudzo kontrolieru darbība rada zaudējumus laikā, turklāt otrā vai trešā kontrole pēc kārtas reti atrod būtiskus pārkāpumus.

Daudzajiem kontrolieriem parasti ir vāja izpratne par pašvaldības kompetencēm, nereti viņi neatšķir autonomo kompetenci no valsts deleģētās. Bieži vien kontrolieri domā, ka pašvaldība drīkst tikai to, kas likumā noteikts, taču tas ir principiāli nepareizi.

Atgriezīsimies pie Apvienotās Karalistes piemēra. Apvienotajā Karalistē vairāk nekā 40 gadu darbojās mūsu Valsts kontroles analogs speciāli pašvaldībām – Nacionālā audita komisija. 2015. gada 1. janvārī šī komisija likvidēta, ir ieviesti konkursi privātā audita veikšanai. Taču pēc 2015. gada 1. janvāra nekad nav izveidojusies situācija, ka divi kontrolētāji pēc kārtas kontrolētu vienu un to pašu.

Arī šajā gadījumā nevar izvairīties no likumā paredzētās kontroles. Toties var meklēt formu, kurā kontroles nosacījumi būtu vienkāršāki.

Rīcība valdības vai tirgus nepilnību gadījumā

Pašvaldībai ir vairākas reakcijas formas uz abiem iepriekš raksturotajiem nepilnību veidiem. Katrā konkrētajā gadījumā jāizvēlas optimālākā forma, ne vienmēr ir jāveido komercsabiedrība negatīvās ietekmes mazināšanai.

Galvenās reakcijas formas var analizēt ar dažādu detalizācijas pakāpi. Sadalot tās pa funkcionālām darbību grupām, iegūsim šādas iespējas:

regulēšanu (pašvaldība izdod saistošos noteikumus, kas mazina tirgus nepilnību vai daļēji samazina valdības nepilnību ietekmi);

administrēšanu (uzraudzīt, kā tiek ievēroti pašvaldības saistošie noteikumi vai valsts normatīvie akti, sodīt pārkāpējus likumā vai saistošajos noteikumos noteiktā kārtībā);

bezmaksas vai daļējas maksas pakalpojumu sniegšanu (izmaksas sedz pašvaldības budžets vai izmaksas dala budžets ar pakalpojuma saņēmēju);

bezpeļņas (sociālo) saimniecisko darbību, kad mērķis nav peļņa, bet pašvaldība sniedz maksas pakalpojumus vai ražo un pārdod produktus par maksu (parasti šāda saimnieciskā darbība noris paralēli privātajai uzņēmējdarbībai);

uzņēmējdarbību (komercsabiedrību veidošana, tās darbojas paralēli privātajai uzņēmējdarbībai);

veicināšanu (tajā skaitā atļauto “valsts atbalstu” uzņēmējdarbībai un atbalstu organizētās pilsoniskās sabiedrības organizācijām);

ārējo iepirkumu (kad pašvaldība iepērk preces vai pakalpojumus, vai kapitālu);

publisko un privāto partnerību vai koncesiju, kad pašvaldība sadala atbildību par noteikta sabiedriskā labuma sniegšanu ar privāto partneri.

Lai pierādītu, ka reakcija uz valdības nepilnību vai tirgus nepilnību ir tieši viena no astoņām iepriekš minētajām izvēlēm, vajadzētu plašu analīzi. Tomēr lielākā daļa no iespējām atkrīt automātiski. Parasti pietiek, ja salīdzina dažas acīmredzamākās alternatīvas.

Subsidiaritātes principa lietojuma procedūra

Subsidiaritātes principu izmanto, lai pierādītu, ka pašvaldībai konkrētais jautājums jārisina.

Algoritms pašvaldības lēmumam par iejaukšanos

Vislabāk, ja privātais sektors (indivīds, ģimene, uzņēmējs, nevaldības organizācija) patstāvīgi risina savas problēmas. Tad pašvaldība netraucē – tai nevajag ne regulēt, ne kā citādi iejaukties.

Ja konstatēta valdības nepilnība (kā jau minēts iepriekš, šāda nepilnība iespējama gan ES, gan valsts, gan pašvaldības mērogā), tad tas ir iemesls pašvaldībai iejaukties ar kādu no iepriekš minētajiem astoņiem risinājumiem.

Ja konstatēta tirgus nepilnība (vienā no iepriekšminētajiem četriem veidiem tirgus nedod sagaidāmo sabiedriski derīgo rezultātu), tad tas arī ir iemesls, lai iejauktos ar kādu no iepriekš minētajiem risinājumiem.

Veicot secīgi attēlā parādītās darbības, var atrast pamatojumu, kāpēc vajag vai nevajag iejaukties. Tālāk būtu jāizvēlas iejaukšanās veids. Iespējams, ka pašvaldība ir jau agrāk iejaukusies privātajā sektorā. Tādā gadījumā var būt runa par labāku alternatīvu meklēšanu.

Meklējot labāko risinājumu, var salīdzināt dažas (pieņemamākās no astoņām) pašvaldības reakcijas. Vispareizāk dažas izvēlētās alternatīvas būtu salīdzināt, izmantojot proporcionalitātes principa shēmu.

Proporcionalitātes principa lietojuma procedūra

Proporcionalitātes principam ir īsāka vēsture nekā subsidiaritātes principam. Mūsdienās tas kļuvis par teorētisko pamatu iejaukšanās dziļuma (apmēra, nepieciešamo institūciju vērtējuma) noteikšanai.

Sākotnēji proporcionalitātes principu lietoja administratīvajās tiesībās valstīs, kuru sistēmas Latvijas valststiesībnieki pieskaita “kontinentālās Eiropas tiesību lokam”. Savulaik, cenšoties veidot ideālu “likuma valsti”, politiķi un birokrāti nonāca pie atziņas, ka precīza likumu izpilde dažkārt var būt kaitīga. Tāpēc ierēdnim (institūcijai), kurš piemēro likumu, tika dota zināma elastība – pienākums izvērtēt likumā paredzētās darbības un varas rīcības proporcionalitāti mērķim (Egīla Levita tulkojumā – samērīgumu).

Tika ieviesta trīspakāpju proporcionalitātes pārbaudes tradīcija:

pārbauda, vai piedāvāto risinājumu mērķis ir likumīgs (vai ar attiecīgajām darbībām paredzēts nonākt pie likumā neaizliegta (pašvaldības autonomās kompetences gadījumā) vai likumā noteikta (pašvaldībai valsts deleģētās kompetences gadījumā) mērķa;

pārbauda, vai piedāvātais risinājums patiešām tuvina norādīto mērķi (var gadīties, ka izvirzītais mērķis īstenībā attālinās, tāpēc jāpamato, ka virzība tiešām notiks mērķa virzienā);

pārbauda, vai darbības ietekme ir proporcionāla gūstamajam publiskajam labumam. Svarīgi, lai darbības ietekme būtu pēc iespējas minimāla, pretējā gadījumā pašvaldības iejaukšanās mazinās privātā sektora iniciatīvu, sāks traucēt publiskā sektora iestādēm lēti un efektīvi veikt savus pienākumus.

Līgumā “Par Eiropas Savienības darbību” proporcionalitātes principam ir īpaša nozīme – tajā uzsvērti centieni izveidot minimālu pārvaldi. Eiropas Savienība, veicot kādas darbības dalītās kompetences jomā, dara to iespējami minimāli, apņemoties neveikt nekādas darbības, kas pārsniegtu līgumā noteikto ietekmi.

Lietojot proporcionalitātes principu, lai izvēlētos vienu no astoņām reakcijām uz tirgus vai valdības nepilnību (uzņēmējdarbība bija viena no astoņām reakcijām), var rīkoties šādi:

noteikt kopīgo mērķi vienam vai vairākiem risinājumiem un pārbaudīt mērķa leģitimitāti;

katram risinājumam izvērtēt pierādījumus, ka risinājums tuvinās mērķim;

pārbaudīt, vai risinājums nepārsniedz mērķim nepieciešamo, un izvēlēties risinājumu, kas minimāli iejaucas privātā sektora darbībā, minimizē darbību un ierēdņu skaitu.

Ar trešo soli tiek pārbaudīta proporcionalitāte šaurākā nozīmē. Proporcionāls ir tas, kas samazina birokrātisko slogu un veicina iesaistīto pušu iniciatīvu un atbildību.

Piemērs – lēmums par pašvaldības mediju

Aplūkosim aktuālu piemēru. Mediji un valdošo partiju politiķi ir sākuši pašvaldības mediju (avīžu, televīzijas, informatīvo biļetenu) apkarošanu. Šķietamais iemesls ir konkurence ar privāto reģionālo presi. Galvenais uzbrukuma objekts ir reklāma, ko dažos gadījumos izvieto pašvaldību izdevumos. Taču radikālākie uzbrucēji vēlas aizliegt pašvaldībām gatavot materiālus, kas “atgādinot žurnālistiku”.

Atbilstoši attēla shēmai konstatējam:

privātais sektors nav sekmīgs (iepriekšējos 25 gados izveidojusies negatīva attieksme, kas nav balstīta uz pašvaldību funkciju, tiesību, pienākumu, veiksmju un neveiksmju attēlošanu privātajos medijos, bet galvenokārt tiek rosināta, piedāvājot vienpusēju informāciju vai pat dezinformāciju);

izskatot iespējamās tirgus nepilnības, jāatzīst, ka pašvaldības produktu virzīšana tirgū ir publisks labums, ko privātais sektors nenodrošina. Atstājot vienīgi nacionāla mēroga sabiedrisko mediju, var veidoties publiskais monopols, respektīvi, tikai valdošo partiju ideoloģijas propaganda, tādējādi samazinot iespējas izpausties daudz plašākam politiskajam spektram, kas pastāv pašvaldībās;

pašvaldības produktu virzīšana tirgū atbilst pašvaldības stratēģiskajām interesēm, tā nepieciešama, konkurējot ar citām pašvaldībām;

izskatot iespējamās valdības nepilnības, jāatzīst, ka:

nav ES nepilnību, jo Eiropas Savienība nekādi neierobežo ne partiju, ne pašvaldību medijus;

ir esošās un potenciālās centrālās valdības nepilnības, Kultūras ministrija gatavo kaitīgus likuma regulējumus, esošās kontroles struktūras (Valsts kontrole, Konkurences padome) jau tagad bez likumiska pamatojuma vēršas pret pašvaldību medijiem un pašvaldību informatīvajiem izdevumiem.

Vairāku iemeslu dēļ jākonstatē, ka pašvaldībai ir jāiejaucas, pēc iespējas mazinot valdības un tirgus nepilnību ietekmi. Raksturīgi, ka iejaukšanās nepieciešamību nosaka nevis viens, bet vairāki savstarpēji papildinoši faktori.

Lai sasniegtu mērķi – virzīt tirgū pašvaldības produktus, no iespējamiem astoņiem risinājumiem, pilnvērtīgi informējot iedzīvotājus, varam izmantot vairākus. Regulēšana (privāto mediju) pamatoti ir aizliegta, administrēšana no pašvaldības puses tāpat nav pieļaujama. Bezmaksas pakalpojums ir iespējams (to arī daudzas pašvaldības izvēlējušās, izplatot bezmaksas informatīvos biļetenus). Dažas pašvaldības sniedz pakalpojumu par nelielu cenu, dotējot savu biļetenu vai papildinot ieņēmumus ar maksu par reklāmu.

Pašvaldības laikrakstu var veidot kā komercsabiedrību, kas pēc būtības ir hibrīds sociālais uzņēmums. Pašvaldības laikraksta mērķis nav gūt peļņu pašvaldībai, taču tas var darboties kā hibrīds sociālais uzņēmums (veic publisko funkciju – pašvaldības produkta virzīšanu tirgū, pašvaldības iedzīvotāju informēšanu par iespējām izmantot pakalpojumus un iesaistīties kopienas aktivitātēs, kā arī privāto funkciju – pelna, izvietojot reklāmu). Hibrīda sociālie uzņēmumi parasti darbojas sektoros, kuros arī noris privātā komercdarbība, taču konkurences aizstāvēšana jāsamēro ar publisko labumu, ko šādi sociālie uzņēmumi dod.

Pašvaldībai piederošu laikrakstu (vai dalību laikrakstā kā akcionāram) var veidot, pilnīgi nodalot to no pašvaldības, uzskatot šo laikrakstu arī par pašvaldības peļņas avotu. Pašvaldība kā dalībnieks akcionāru sapulcē šajā gadījumā ietekmē vadības iecelšanu.

Pašvaldība var atbalstīt privātos medijus likumīgā veidā (piemēram, palīdzot žurnālistiem iegūt izglītību par publisko pārvaldi un politiku), lai uzlabotu informācijas kvalitāti. Tā uzskatāma par veicināšanas aktivitāti.

Pašvaldība var iepirkt pakalpojumus privātajos medijos (pasūtot reklāmrakstus, kas it kā nav žurnālistika). Tāpat var nopirkt vietu savu normatīvo aktu un savu politikas dokumentu publicēšanai.

Pašvaldība var īstenot medija funkciju publiskajā un privātajā partnerībā, noslēdzot attiecīgus līgumus ar privāto partneri – medija īpašnieku.

Redzams, ka zināmu virzību uz mērķi var sasniegt ar sešām no astoņām aktivitātēm, turklāt katrā no risinājumiem ir atšķirīga atdeve un atšķirīgas izmaksas. Saskaņā ar Publisko personu mantas un finanšu līdzekļu izšķērdēšanas novēršanas likumu būtu jāizvēlas efektīvākais risinājums ar lielāko atdevi par ieguldīto naudu.

Konkrētā pašvaldība (ņemot vērā pašvaldības deputātu ekonomiskos uzskatus, sociālās vērtības un vietējo politisko situāciju) uzreiz atteiksies no vairākiem risinājumiem, taču attiecībā uz pārējiem risinājumiem var pilnā mērā īstenot proporcionalitātes testu.

Tā, piemēram, pašvaldība kā trīs alternatīvas varētu izvēlēties:

komercsabiedrību – sociālais hibrīda uzņēmums, kurā reklāmas izdevumi šķērssubsidē sociālo darbību;

ārējo iepirkumu – reklāmas pirkšanu un informācijas izvietošanu par budžeta naudu;

koncesijas līgumu ar privāto mediju, kuram tiek nodots pašvaldības informācijas uzdevums.

Pirmajā solī ir jāaizstāv mērķi – konkurences apstākļos ar citām pašvaldībām un nozarēm virzīt informāciju par pašvaldības produktiem tirgū (cīņa par iedzīvotājiem, darbaspēku, tūristiem, ārējiem un iekšējiem investoriem). Ja valsts likumdošana attīstīsies totalitārisma virzienā, pašvaldību konkurenci var atzīt par neleģitīmu, taču demokrātijas apstākļos aizstāvēt šo mērķi var.

Otrajā solī var atmest otro un trešo alternatīvu. Ja privātie reģionālie mediji spētu nodrošināt lasītāju lielāko daļu, tad ārējais iepirkums būtu mērķa sasniegšanas līdzeklis. Diemžēl ne nacionāla mēroga laikraksti, ne reģionālie laikraksti nespēj savu abonentu loku palielināt līdz nepieciešamajam mērogam. Ja kāds medijs noslēgtu koncesiju par pašvaldības viedokļa paušanu, sāktos nebeidzama tiesāšanās un galu galā funkcija netiktu realizēta.

Atliek viens variants, par kuru jāpārliecinās, izmantojot proporcionalitātes principu šaurākā izpratnē – vai risinājums nav pārāk birokrātisks, pārāk dārgs, pārāk neietekmē privāto jomu, atņemot cilvēkiem iniciatīvu un atbildību. Citiem vārdiem sakot – vai risinājums atbilst minimālās pārvaldes ideālam.

Šo, pēdējo, lēmumu pieņem pašvaldības politiķi, un tas nav viennozīmīgs. Daži var uzskatīt, ka maksimāli jāsaudzē vietējie privātie mediji un jāminimizē reklāmas iespējas (tad nāksies sociālo funkciju dotēt no budžeta). Citi var uzskatīt, ka jāminimizē informācijas daudzums, ko gatavo paši, atstājot informāciju nacionālā sabiedriskā medija un privāto mediju ziņā. Vēl citi var iestāties par aktīvu un kvalitatīvu žurnālistiku, panākot maksimālu politisko un izglītojošo ietekmi.

Izvēle – vai izveidot pašvaldības uzņēmumu

Nav tik sarežģītas problēmas, ko nevarētu raksturot ar vienkāršiem īsiem teikumiem. Mēģināsim izteikt būtību dažos teikumos.

Pašvaldība iejaucas privātā sektora darbībās, ja var pierādīt tirgus vai valdības nepilnību un tas traucē uzlabot pašvaldības iedzīvotāju dzīvi.

Uzņēmuma (komercsabiedrības veidošana) ir tikai viena no iespējamām reakcijām uz valdības vai tirgus nepilnību.

Citas reakcijas nav prioritāras, salīdzinot ar uzņēmuma veidošanu, tām nav prioritātes, taču izvērtējot jāizvēlas vietējam iedzīvotājam izdevīgākā un saprotamākā metode nepilnības novēršanai.

Dažādās pašvaldībās atbilstoši iedzīvotāju pārstāvju zināšanām, vērtībām, kā arī atbilstoši iekšējo un ārējo faktoru ietekmei risinājumi var būt dažādi.